III OW 59/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P. a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o interwencję w sprawie uciążliwości spowodowanej funkcjonowaniem instalacji oczyszczalni ścieków postanawia: wskazać Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r. Starosta P. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska poprzez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku R. S. o interwencję w sprawie uciążliwości hałasowej spowodowanej funkcjonowaniem instalacji oczyszczalni ścieków w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej MWIOŚ) przekazał mu opisany wyżej wniosek, zgodnie z właściwością. MWIOŚ podkreślił, że oczyszczalnia ścieków w [...] nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku. Wskazując zaś jako podstawę prawną art. 112 w związku z art. 115a ust. 1 oraz art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. podniósł, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż poza obiektem przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Po potwierdzeniu zasadności interwencji i wydaniu przez Starostę P. decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska będzie uprawniony do przeprowadzenia kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji. W ocenie Starosty stanowisko MWIOŚ jest niezasadne. Przywołując treść art. 115a ust. 1 P.o.ś. organ wyjaśnił, że decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje starosta jedynie, gdy wystąpią jego przekroczenia. W przeciwnym razie starosta nie podejmuje żadnych działań. Starosta nie jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, zatem nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Nie dysponuje on sprzętem pomiarowym, mógłby ewentualnie jedynie zlecić wykonanie pomiarów poziomu hałasu. Zaakcentowano nadto, że wcześniej to MWIOŚ przekazywał do tutejszego organu protokół (sprawozdanie) z pomiaru hałasu, który był podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Starosta podkreślił, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest w kompetencji organu ochrony środowiska, natomiast dokonanie kontroli z zakresu ochrony środowiska, w tym kontroli m. in. poziomu hałasu, jest we właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku R. S. jest żądanie przeprowadzenia kontroli hałasu emitowanego przez oczyszczalnię ścieków w [...] i kierowany jest do organu, którego głównym zadaniem jest kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, prowadzenie działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieranie próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz, wykonywaniu pomiarów wielkości emisji oraz poziomu substancji lub energii występujących w środowisku. Natomiast jest oczywiste, iż przedmiotem tego wniosku nie jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w sytuacji gdy nie wykazano, iż mamy do czynienia z przekroczeniem hałasu na wskazanym terenie. Taka decyzja może być (choć nie musi, w każdym przypadku) dopiero skutkiem wykonania kontroli i badań. Z powyższych względów, zdaniem Starosty, organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku jest MWIOŚ. W odpowiedzi na wniosek MWIOŚ wniósł o wskazanie Starosty P. jako organu właściwego do załatwienia sprawy oraz orzeczenie o kosztach sądowych argumentując, że art. 115a P.o.ś. nie nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązku przeprowadzenia pomiarów hałasu. Przepis ten jako właściwych do wykonania pomiarów w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazuje: organ ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz zobowiązany zakład. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane i prowadzone z urzędu, stosownie do właściwości rzeczowej określonej w art. 378 ust. 1 P.o.ś. Zaś pomiary stanowiące podstawę wydania ww. decyzji mogą zostać wykonane przez akredytowane laboratorium na zlecenie organu ochrony środowiska. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dodał także, iż postępowanie toczy się na koszt organu, do którego zadań ustawowych należy załatwienie sprawy. Następnie wyjaśniono, że od 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie zasad i sposobu organizacji wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska oraz ich delegatur (Dz.U. z 2018 r., poz. 2531) zmieniły się zadania oraz struktura Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy dotychczas istniejące i funkcjonujące w strukturach inspektoratów laboratoria przekształciły się w Centralne Laboratorium Badawcze, które zostało przeniesione do struktur Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Stanowią one zatem odrębną od wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska jednostkę organizacyjną. W tym stanie rzeczy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie ma już organizacyjno-technicznych możliwości wykonywania badań i musi je zlecać do ww. Laboratorium albo innym akredytowanym laboratoriom zewnętrznym. Przy czym nie ma możliwości prawnych ani faktycznych, aby zlecać akredytowanym zewnętrznym laboratoriom pobranie i wykonywanie badań i pomiarów na rzecz innych organów, w tym na rzecz Starosty P.. Wskazując na treść art. 379 ust. 1 P.o.ś. MWIOŚ podniósł, iż w doktrynie wskazuje się, że kontrola o której mowa we ww. przepisie powinna dotyczyć wszystkich przepisów o ochronie środowiska pozostających we właściwości wskazanych tam organów, a nie tylko zadań wynikających ze ww. ustawy. Podstawowym przepisem ustanawiającym ramy współdziałania pomiędzy organami samorządu terytorialnego, a Inspekcją Ochrony Środowiska jest art. 379 ust. 5 tej ustawy. Przyjmuje się, że z uprawnienia przewidzianego tym przepisem można skorzystać, gdy obowiązujące przepisy nie przyznają organom kontrolującym własnych środków prawnych, umożliwiających doprowadzenie środowiska do stanu właściwego. Jeśli natomiast taka możliwość istnieje, to organ w pierwszej kolejności powinien skorzystać z własnych uprawnień wynikających nie tylko z ustawy, lecz także z innych aktów prawnych. Kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowisko dotyczą zasadniczo kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przekroczenia poziomu dopuszczalnego ustalonego ww. decyzją umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska podjęcie działań polegających na wymierzeniu administracyjnych kar pieniężnych, bądź ewentualnym wstrzymaniu użytkowania instalacji. Organ ten nie ma narzędzi sankcyjnych w odniesieniu do etapu, na którym nie funkcjonuje w obrocie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Niewątpliwie istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór kompetencyjny wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie wnioskodawca wystąpił do MWIOŚ z prośbą o interwencję w sprawie oczyszczalni ścieków w [...], gm. [...]. Podkreślił, że jej działalność jest odczuwalna w budynku mieszkalnym wnioskodawcy, który znajduje się w odległości ok. 30 m od tego obiektu. Oczyszczalnia generuje ciągły, buczący, słyszalny nawet przez zamknięte okna domu hałas, dochodzący do ponad 50 dB. Jej on szczególnie uciążliwy w porze wiosenno-letniej. Powoduje ciągłe rozdrażnienie, problemy z zasypianiem oraz uniemożliwia otwieranie okien w porze nocnej. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że powyższe problemy mogą mieć związek z modernizacją oczyszczalni. Z przedstawionych wyżej informacji wynika jednoznacznie, iż przedmiotem wniosku R. S. jest żądanie przeprowadzenia przez organy ochrony środowiska kontroli nadmiernego hałasu emitowanego przez oczyszczalnię ścieków w [...], nie zaś wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w sytuacji gdy przede wszystkim nie wykazano, iż mamy do czynienia z przekroczeniem takiego poziomu hałasu na wskazanym terenie. Dopiero bowiem przeprowadzona odpowiednia kontrola przez organy ochrony środowiska, wykazująca na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, uzasadniałaby wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż zastosowanie w sprawie znajdą przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995) zwanej dalej w skrócie u.i.o.ś. Niewątpliwie to Inspekcja Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 1 u.i.o.ś. jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny środowiska. Zadania Inspekcji Ochrony Środowiska związane są w szczególności z kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu P.o.ś. w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1a), prowadzeniem działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a), wykonywaniem pomiarów wielkości emisji, oraz poziomów substancji lub energii występujących w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 14). Skoro nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż wniosek strony dotyczy żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie hałasu, to przede wszystkim należy wskazać, że ten rodzaj kontroli należy określić jako kontrolę interwencyjną (pozaplanową), wynikającą ze skargi mieszkańca na uciążliwości związane z emitującą hałas oczyszczalnią ścieków. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c u.i.o.ś.. W ust. 1c art. 9 tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Tym samym weryfikacja skargi mieszkańca jest obowiązkiem Inspekcji, znajdującym swoje uzasadnienie w ww. uregulowaniach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do treści art. 8 u.i.o.ś. w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia – Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że to organy inspekcji ochrony środowiska są uprawnione do ustalenia wielkości emisji hałasu i dopiero ustalenie tych wielkości może spowodować podjęcie dalszych czynności polegających np. na poinformowaniu właściwego organu o konieczności wydania decyzji dotyczącej przekroczenia wielkości emisji (por. postanowienia NSA z: 15 grudnia 2021 r. III OW 47/21; 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OW 20/21; 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OW 57/20, sygn. akt II OW 58/20, sygn. akt II OW 59/20, sygn. akt II OW 60/20, sygn. akt II OW 61/20). Bez znaczenia dla prawidłowego wskazania organu właściwego w przedmiotowej sprawie pozostaje natomiast okoliczność podnoszona przez MWIOŚ, iż z dniem 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, na bazie laboratoriów Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska utworzone zostało Centralne Laboratorium Badawcze (CLB). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Centralne Laboratorium Badawcze działa w oparciu o 16 Oddziałów (w tym Oddział w Warszawie - posiadający wymagany przez to laboratorium wpis do wykazu certyfikowanych jednostek badawczych). Powyższa nowelizacja w żadnym stopniu nie wprowadziła zmian w zakresie podstawowych, a wyżej wskazanych regulacji zadań Inspekcji Ochrony Środowiska wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i nie ograniczyła tych organów ochrony środowiska w zakresie ich ustawowych zadań, w tym dokonywania kontroli interwencyjnych (pozaplanowych). Nie można więc przyjąć, aby podnoszone kwestie organizacyjne, techniczne wykonywania badań i pomiarów, determinowały właściwość organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., wskazał Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Zawarte w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego żądanie zasądzenia kosztów postępowania nie mogło być rozpoznane. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy P.p.s.a. (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Tym samym brak jest podstaw do rozstrzygania w przedmiocie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w takiej sprawie bez względu na treść samego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.