III OW 50/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś, Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Tadeusz Kiełkowski, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy L. Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Marszałkiem Województwa L. przez wskazanie organu właściwego w sprawie naruszenia polegającego na magazynowaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia postanawia oddalić wniosek.

W piśmie z 29 maja 2026 r. L. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "Inspektor") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa L. (dalej: "Marszałek") przez wskazanie Marszałka jako właściwego do rozpoznania sprawy naruszenia polegającego na magazynowaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu wniosku WIOŚ wskazał, że zgodnie z ustaleniami Marszałka na terenie działek o nr ewid. [...] w W., obręb [...] powiat [...], woj. [...], spółka T. sp. z o.o. zmagazynowała w wielu hałdach, w sposób nieselektywny, różne rodzaje odpadów - m. in. z tworzyw sztucznych, papieru, tekstyliów, folii, gąbki, szkła, metali, odpadów budowlanych, odpadów w pojemnikach typu mauzer oraz innych wymienionych odpadów. Pismem z 8 maja 2026 r., znak KLSI11.7253.34.2026.EP, Marszałek zwrócił się do Inspektora z prośbą o rozważenie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wymierzenia posiadaczowi odpadów administracyjnej kary pieniężnej za magazynowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. Marszałek stwierdził, że nie dysponuje precyzyjnymi danymi o masie, kodach odpadów i czasie ich magazynowania, które są niezbędne do określenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 Prawa ochrony środowiska. Marszałek powołał się na art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach, wskazując, że skoro brak jest możliwości ustalenia opłaty podwyższonej z art. 293 Prawa ochrony środowiska, to w jego ocenie dopuszczalne jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przez WIOŚ na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. W ten sposób Marszałek zajął stanowisko, iż nie jest organem właściwym do zastosowania wobec tego naruszenia instrumentu w postaci opłaty podwyższonej, natomiast właściwy jest WIOŚ jako organ nakładający administracyjne kary pieniężne. Inspektor przedstawił stanowisko, że Marszałek jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej z art. 293 Prawa ochrony środowiska za magazynowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, także w odniesieniu do stanu faktycznego opisanego w piśmie z dnia 8 maja 2026 r. W ocenie WIOŚ, przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez Marszałka - że z uwagi na trudności dowodowe organ może "zrezygnować" z ustalania opłaty i "przekierować" sprawę do WIOŚ - prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia stosowania instrumentu karnego z art. 194 ustawy o odpadach kosztem właściwego, przewidzianego ustawą reżimu opłat podwyższonych oraz naruszałoby ratio legis art. 194 ust. 2 u.o. Organ ochrony środowiska nie może zakładać, bez przeprowadzenia dowodów w toku postępowania administracyjnego, braku możliwości ustalenia stanu faktycznego. Pismem z 10 lipca 2026 r. Marszałek, reprezentowany przez r.pr., złożył odpowiedź na wniosek, w której wniósł o jego odrzucenie lub o wskazanie WIOŚ jako organu właściwego w sprawie. Marszałek wskazał, że pismem z 11 września 2024 r. zwrócił się do Spółki z prośbą o przedłożenie wykazu zawierającego "Zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" wraz z "Wykazem zawierającym informacje i dane o rodzajach i ilości składowanych odpadów oraz o wysokości należnych opłat" w latach 2018 - 2023, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W piśmie poinformowano Spółkę o konieczności naliczenia opłat podwyższonych, zgodnie z art. 293 p.o.ś. Spółka nie przedłożyła wykazów we wskazanych terminach. Marszałek zaznaczył, że w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, o którym mowa w art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. c, marszałek województwa wymierza stosowną opłatę na mocy art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Marszałek uznał, że nie dysponuje precyzyjnymi danymi o masie, kodach odpadów i czasie ich magazynowania, które to dane są niezbędne do określenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 p.o.ś. Biorąc pod uwagę, że opłata podwyższona za składowanie odpadów stanowi niezwykle dotkliwy środek, w ocenie organu nie powinna być ona wymierzana na podstawie danych szacunkowych. Wymierzenie tej opłaty wymaga precyzyjnego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego, w tym dokładnej masy każdego rodzaju (kodu) magazynowanych odpadów oraz czasu (ilości dób) ich nielegalnego przetrzymywania na nieruchomości. Powyższe dane ustalone poprzez oględziny terenu, przeprowadzenie nalotu dronem oraz wykonanie specjalistycznej ekspertyzy nie będą precyzyjne. Naloty dronem umożliwiają wykonanie fotogrametrii terenu, co pozwala na określenie objętości hałdy odpadów. Aby ustalić masę odpadów należy pozyskać w wyniku specjalistycznej ekspertyzy gęstość nasypową. Odpady, w zależności od ich rodzaju mają różną gęstość nasypową. Dane powyższe są nadal tylko danymi szacunkowymi. Marszałek nie kwestionuje przy tym swojej właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania i ewentualnego wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 w zw. z art. 288 ust 1 pkt 1 p.o.ś. Stanowisko organu sprowadza się wyłącznie do wskazania, że w aktualnym stanie faktycznym brak jest możliwości wydania decyzji odpowiadającej wymogom prawa materialnego oraz zasadom postępowania administracyjnego. Z kolei w aktualnym stanie sprawy organem mogącym przeprowadzić postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest WIOŚ. Jest to bowiem jedyny środek prawny, który, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych, umożliwia wydanie rozstrzygnięcia wobec podmiotu naruszającego przepisy dotyczące gospodarowania odpadami. Jednocześnie Marszałek podkreślił, że nie sposób zatem przyjąć, że zaistniała sytuacja uzasadnia rozpoznanie sprawy sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota przedstawionego przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska problemu nie sprowadza się do ustalenia organu właściwego do rozpoznania sprawy, lecz do zastosowania przepisów prawa w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy jednoznacznie stwierdzić, że przedmiot niniejszej sprawy nie stanowi sporu o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej. Nie można utożsamiać braku możliwości wydania decyzji z brakiem właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę zasady wyłączności właściwości organu w postępowaniu administracyjnym jest to, że tylko jeden organ pozostaje właściwy do jego prowadzenia i że przestrzeganie swojej właściwości należy do podstawowych obowiązków organu administracji publicznej. (zob. J. Wegner [w:] T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 4). Stosownie do art. 272 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.; dalej p.o.ś.) opłata za korzystanie ze środowiska należy do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska. Podstawowe opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone za korzystanie zgodne z warunkami zawartymi w udzielonym pozwoleniu lub innej decyzji, zaś podwyższone za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 p.o.ś.). Z przedłożonego wniosku oraz odpowiedzi na to pismo wynika, że spór miedzy organami dotyczy magazynowania różnych rodzajów odpadów na terenie działek opisanych na wstępie postanowienia. Pozostające w sporze organy wskazały dwie różne podstawy prawne zastosowania środków finansowo-prawnych względem podmiotu korzystającego ze środowiska – art. 293 p.o.ś. oraz art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). W przypadku art. 293 p.o.ś. nie wskazano, która mniejsza jednostka redakcyjna tego przepisu, mogłaby znaleźć - zdaniem organów - zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 293 ust. 2 p.o.ś. magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 1 p.o.ś.). Jeśli składowanie odpadów odbywa się w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 3 p.o.ś.). Zgodnie zaś z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach, przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się, w przypadku gdy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnić należy, że adresatem normy z art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach jest zasadniczo organ właściwy w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 i 4 tej ustawy, który obowiązany jest zważać, czy za dane naruszenie może być ustalona opłata podwyższona - taka możliwość stanowi bowiem dlań negatywną przesłankę orzekania. Wymierzając karę za dane naruszanie, organ w sposób autorytatywny stwierdza, że ta negatywna przesłanka nie zachodzi. Z kolei organ właściwy w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej wprawdzie co do zasady nie musi badać, czy za dane naruszenie może być wymierzona kara, ale - ilekroć rozstrzygnięcie co do tej kary zapadło wcześniej i jako ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem - nie może od niego abstrahować. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której jednocześnie w obrocie prawnym w odniesieniu tego samego naruszenia funkcjonowałyby dwie w istocie sprzeczne ze sobą i wzajemnie się wykluczające decyzje (por. wyrok NSA z 13.01.2026 r., III OSK 129/23, LEX nr 4036679). Wskazać jednak należy, że nie jest zasadne stanowisko przedstawione przez Marszałka, który twierdzi, że nie może wymierzyć opłaty podwyższonej z uwagi na brak precyzyjnych danych o masie, kodach odpadów i czasie ich magazynowania. Wykładnia art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach przedstawiona przez Marszałka nie jest prawidłowa. Hipoteza art.194 ust. 2 ustawy o odpadach dotyczy podstawy prawnej możliwości wymierzenia opłaty podwyższonej, a nie ewentualnych trudności dowodowych w tym zakresie. Przypomnieć należy, że podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane, o których mowa w art. 287 p.o.ś., wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1 p.o.ś.). W przypadku nieprzedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, czy też wykazu, na podstawie którego ustalono opłaty za składowanie odpadów, marszałek województwa, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wymierza w drodze decyzji opłatę, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Innymi słowy, hipoteza opisana w art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach dotyczy sytuacji, w której ustalony stan faktyczny daje podstawę prawną do wymierzenia jednocześnie administracyjnej kary pieniężnej oraz opłaty podwyższonej. Ustawodawca przyznał przy tym pierwszeństwo wymierzeniu opłaty podwyższonej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając spór kompetencyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 2 p.p.s.a., nie jest władny rozstrzygnąć, czy za opisane we wniosku naruszenie zasadne jest wymierzenie opłaty podwyższonej. Powyższe okoliczności oznaczają, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niemożliwe, a zatem wniosek należało oddalić. Przekonanie organów do tego, żeby zechciały podjąć stosowne działania z urzędu w ramach posiadanych kompetencji nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia