III OW 42/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej dotyczącej nadawania odpowiedniego kodu odpadom w kontekście obowiązków przedsiębiorcy przetwarzającego odpady postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2025 r. (data prezentaty NSA) Minister Klimatu i Środowiska (dalej także jako: "Minister"), na podstawie art. 4, 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek Województwa") w sprawie wniosku [...] Sp. z o.o. ([...]) z dnia 30 kwietnia 2025 r. (data wpływu do Ministerstwa Klimatu i Środowiska – 17 czerwca 2025 r.) o wydanie w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej jako: "Prawo przedsiębiorców") interpretacji indywidualnej dotyczącej nadawania odpowiedniego kodu odpadom w kontekście obowiązków przedsiębiorcy przetwarzającego odpady, w zakresie pytań wskazanych w ww. wniosku, przez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej nadawania odpowiedniego kodu odpadów w kontekście obowiązków przedsiębiorcy przetwarzającego odpady, w zakresie pytań wskazanych we wniosku Spółki. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Pismem z dnia 30 kwietnia 2025 r. [...] Sp. z o.o. ([...]), dalej jako: "Spółka", zwróciła się w trybie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców do Marszałka Województwa o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej nadawania odpowiedniego kodu odpadom w kontekście obowiązków przedsiębiorcy przetwarzającego odpady, w szczególności w zakresie niżej wskazanych pytań: 1. Czy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 i pkt 19 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej jako: "ustawa o odpadach"), obowiązek prawidłowej klasyfikacji, tj. nadania kodu odpadu spoczywa na wytwórcy odpadu? 2. Czy planowany sposób zagospodarowania odpadu, a w szczególności ingerencja w jego właściwości fizyczne lub chemiczne może wpływać na prawidłową klasyfikację i przypisanie kodu odpadu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, czy też kod odpadu ustala się niezmiennie na podstawie źródła powstania, składu i właściwości odpadu, niezależnie od dalszych czynności zagospodarowania (art. 17)? Spółka wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gospodarki odpadami. Zajmuje się m.in. odbiorem odpadów przemysłowych, a następnie ich zagospodarowaniem, w tym w procesach odzysku i recyklingu. W ramach tej działalności przyjmuje ona odpady od innych podmiotów, które są ich wytwórcami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W sprawie, której dotyczy zapytanie Spółka przyjęła odpady przemysłowe od jednego z kontrahentów. Kontrahent ten, jako wytwórca odpadów, przypisał im odpowiedni kod odpadu zgodny z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, na podstawie źródła powstania, składu oraz właściwości fizykochemicznych. Odpady zostały przyjęte przez Spółkę zgodnie z nadanym kodem i przetworzone w ramach prowadzonej działalności. W toku dalszej współpracy, wytwórca zarzucił Spółce, że ta powinna była wcześniej poinformować go o tym, że przetworzenie odpadów poprzez ich odwodnienie (usunięcie wody) odpadów mogłoby pozwolić na ich zaklasyfikowanie pod innym kodem, co w konsekwencji skutkowałoby niższymi kosztami zagospodarowania. Spółka podnosiła jednak zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, kod odpadu przypisuje się na podstawie źródła jego powstania, składu oraz właściwości. Zatem, jej zdaniem, tylko wytwórca odpadu ma pełną wiedzę o procesie technologicznym, w wyniku którego powstał odpad, jak również o jego szczegółowym składzie i cechach. Spółka wskazała, że działa w oparciu o informacje już przekazane przez wytwórcę i nie ma podstaw do zmiany ich klasyfikacji. Zauważyła, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązek prowadzenia ewidencji zgodnej z kodem odpadu spoczywa na posiadaczu odpadu, jednak to wytwórca jako pierwszy posiadacz, ponosi odpowiedzialność za nadanie prawidłowego kodu odpadu na podstawie jego pierwotnych cech i okoliczności powstania. W ocenie Spółki nie istnieje obowiązek informowania wytwórców o potencjalnych możliwościach zmiany kodu odpadu w zależności od jego przekształcenia przed przekazaniem. Takie działanie mogłoby stanowić ingerencję w proces klasyfikacji, do której Spółka nie jest uprawniona. Zgodnie ze stanowiskiem Spółki – odpowiedzialność za prawidłowe przypisanie kodu odpadu spoczywa wyłącznie na wytwórcy odpadu. Spółka, jako podmiot przetwarzający, nie ma obowiązku analizowania alternatywnych sposobów przygotowania odpadu przez wytwórcę w celu zmiany jego klasyfikacji. Departament Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w piśmie z dnia 22 maja 2025 r. znak: [...] (data wpływu do Ministerstwa Klimatu i Środowiska: 29 maja 2025 r.), opierając się na art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 i art. 34 Prawa przedsiębiorców, przekazał według właściwości do Ministerstwa Klimatu i Środowiska przedmiotowy wniosek Spółki, argumentując, że jego rozpatrzenie wykracza poza zakres kompetencji Marszałka Województwa [...]. Następnie w piśmie z dnia 11 czerwca 2025 r., znak sprawy: [...] (data wpływu do Ministerstwa Klimatu i Środowiska: 17 czerwca 2025 r.) Marszałek Województwa [...] w ślad za pismem z dnia 22 maja 2025 r. znak: [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 i art. 34 Prawa przedsiębiorców przekazał ponownie według właściwości Ministrowi Klimatu i Środowiska przedmiotowy wniosek Spółki, podtrzymując stanowisko uprzednio już wyrażone w piśmie z dnia 22 maja 2025 r. Wedle dostępnych Ministrowi Klimatu i Środowiska informacji Marszałek Województwa [...] w decyzji z dnia 28 września 2021 r., znak: [...] udzielił podmiotowi [...], którego Spółka jest następca prawnym, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie [...], zlokalizowanego przy [...] w [...]. Bezspornym jest zatem, że Marszałek jako organ, który wydał ww. zezwolenie na przetwarzanie odpadów, legitymowany jest także i do rozpatrzenia wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zakresie pytań zadanych przez Spółkę i to właśnie on winien zająć się jego procedowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 k.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Minister, jak i Marszałek Województwa, uważają, że nie są właściwi do wydania w trybie art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców interpretacji indywidualnej dotyczącej nadawania odpowiedniego kodu odpadom w kontekście obowiązków przedsiębiorcy przetwarzającego odpady. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Przyjmuje się, że danina publiczna, o której stanowi art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. II GSK 3556/15, ONSAiWSA z 2019, Nr 2, s. 22). W tej sprawie tego rodzaju daniną publiczną jest zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jako obowiązek o charakterze niepieniężnym, który wynika z ustawy i który stanowi ograniczenie wolności gospodarczej uzasadnione ochroną interesu publicznego, w tym wypadku zasadami gospodarki odpadami. Oznacza to, że właściwym do wydania interpretacji indywidualnej w tej sprawie jest organ właściwy do nałożenia obowiązku o charakterze daniny publicznej, a więc udzielenia zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wskazać należy, że decyzją z dnia 28 września 2021 r., znak: [...], Marszałek Województwa udzielił podmiotowi [...], którego wnioskująca Spółka jest następcą prawnym, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie [...], zlokalizowanego przy [...] w [...]. Zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie wnioskująca Spółka nie złożyła wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej stricte w sprawie nadania odpowiedniego kodu odpadom, ale w kontekście konkretnych obowiązków przedsiębiorcy przetwarzającego odpady, tj. na tle istniejącego już obowiązku przedsiębiorcy posiadającego odpowiednią decyzję w przedmiocie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W istocie chodzi jedynie o wskazanie pod jakim innym kodem i czy jest to możliwe, aby zakwalifikować odpady przekazane przez ich wytwórcę, które jak się okazało po obróbce chemicznej i odwodnieniu mają inne właściwości, co ma wpływać na niższe koszty zagospodarowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia, wskazując Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.