III OW 29/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przywrócenia odpływu wód opadowych i roztopowych postanawia: wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy D. poprzez wskazanie Wójta Gminy D. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. dotyczącego przywrócenia odpływu wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni wyjaśnił, że pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. Wójt Gminy D. przekazał mu do rozpatrzenia wniosek A. W. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) zwanej dalej P.w. i nałożenie na właścicieli nieruchomości położonych w M. przy ul. A. , stanowiących działki nr [...], [...][...][...][...][...] oraz przy ul. T., stanowiących działki [...] i [...], obowiązku wykonania prac przywracających poprzednią możliwość odpływu wód opadowych i roztopowych, które z okolicznych nieruchomości gromadzą się w zagłębieniu terenu (oczku wodnym) znajdującym na nieruchomościach położonych w M. przy ul. T. stanowiących działki nr [...] i [...], ul. A. stanowiących działki nr [...] i [...] oraz prac zapobiegających zalewaniu nieruchomości położonych przy ul. A. w M. stanowiących działki nr [...][...][...] oraz nieruchomości położonych przy ul. P. w M. stanowiących działki nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...] i [...]. W ocenie Wójta analiza powyższego wniosku wskazuje, że problem dotyczy istniejącego na terenie działek nr [...][...][...] i [...] obręb M. zbiornika wodnego oraz faktu, że wody opadowe z okolicznych nieruchomości odprowadzane są do zbiornika, z którego następnie poprzez działkę nr [...] zalewają nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy. Z opinii mieszkańców ww. nieruchomości wynika, że nadmiar wód był w przeszłości odprowadzany za pomocą rur do jeziorka przy ul. T., jednak obecnie układ ten nie funkcjonuje, a nadmiar wody gromadzącej się w zbiorniku przelewa się i zgodnie z ukształtowaniem terenu spływa na działki położone poniżej. Mając na uwadze, że w kwestii kontroli oraz właściwego utrzymania urządzeń wodnych i melioracyjnych na podstawie art. 191 P.w. kompetencje posiada organ Wód Polskich, Wójt uznał się za niewłaściwy w sprawie. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni stanowisko Wójta jest nieuprawnione. Wskazano, że w treści złożonego wniosku nie ma mowy o nieprawidłowościach związanych z utrzymaniem, czy funkcjonowaniem zbiornika wodnego. Podniesiono w nim jednoznacznie, że gdyby był zapewniony prawidłowy odpływ wód, poprzez wyżej opisane działki przy ulicach A. i T., nie następowałoby zalewanie nieruchomości sąsiednich. Problem nie dotyczy więc funkcjonowania, czy utrzymania zbiornika wodnego, ale dalszego sposobu odprowadzania na pozostałych nieruchomościach wód odprowadzanych z tego zbiornika. Zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach znajdujących się poza obrębem zbiornika spowodowały zwiększenie ilości wód się w nim znajdujących, poprzez zablokowanie odprowadzenia wód z tego zbiornika. Sprawa winna być zatem, zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni, prowadzona na podstawie art. 234 P.w., a zatem właściwy w sprawie jest Wójt Gminy D. W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni, jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniono, że jeszcze przed wpływem wniosku A. W., tj. w sierpniu 2021 r. na wskazanym terenie przeprowadzone były oględziny działek, które odbyły się na wniosek mieszkańców ul. A. i P. w M.. W czasie oględzin mieszkańcy przedstawili istniejący problem z odprowadzaniem nadmiaru wód opadowych gromadzących się w stawie, wskazując na fakt "naruszenia systemu odprowadzania wody" za pomocą drenów lub rur odprowadzających, które były tam umiejscowione na niższe tereny. Podczas oględzin ustalono również, że naturalne ukształtowanie terenu wskazuje, że wody opadowe mogą spływać do wspomnianego zbiornika, a w momencie kiedy zbiornik przepełnia się przepływają dalej w kierunku ul. A. i P.. Także we wniosku A. W. stwierdzono, że wody opadowe z okolicznych nieruchomości są odprowadzane do spornego zbiornika wodnego, a wody opadowe z tego "oczka" były odprowadzane (nie wskazano dokąd i w jaki sposób), a w chwili obecnej to "odprowadzenie" nie funkcjonuje. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego przeanalizowano znajdujące się w zasobach Urzędu Gminy mapy obrazujące przebieg urządzeń melioracyjnych na przedmiotowym terenie, gdzie stwierdzono występowanie sieci drenarskiej. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy D. uznał, że ww. wniosek powinien być rozpatrywany przez Dyrektora Zarządu Zlewni, gdyż istotą tego wniosku jest problem związany z niewłaściwym korzystaniem z wód oraz odprowadzaniem wód opadowych do zbiornika, a nie ze zmianą stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na działki sąsiednie. Organ ten powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne, którego celem będzie ustalenie stanu faktycznego, ocena czy przedmiotowy zbiornik stanowi urządzenie wodne oraz jaki jest jego wpływ na kształtowanie zasobów wodnych, a po ustaleniu tych faktów przeprowadzenie kontroli w zakresie korzystania z wód oraz posiadania przez właścicieli poszczególnych nieruchomości wymaganych przepisami zgód wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych do wspomnianego zbiornika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni a Wójtem Gminy D., który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek A. W. dotyczący przywrócenia odpływu wód opadowych i roztopowych na wymienionych uprzednio nieruchomościach winien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 P.w. czy też w trybie art. 234 ust. 3 P.w. Zgodnie z art. 191 ust. 1 P.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W myśl natomiast art. 234 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 P.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek w drodze decyzji nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 P.w.). W pierwszym przypadku organem właściwym jest organ Wód Polskich. Zgodnie bowiem z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 P.w. organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni (lub w ściśle określonych przypadkach, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej). W drugim przypadku właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z wykładni cytowanych przepisów wynika, że regulacja określona w art. 234 ust. 3 P.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 P.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, o czym mowa w art. 188 ust. 1 P.w. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 P.w., zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (m.in. postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OW 13/22; postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OW 213/21; postanowienie NSA z 17 maja 2022 r. sygn. akt III OW 195/21; postanowienie NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt III OW 180/21). Analiza akt przedmiotowej sprawy, a w szczególności pisma wnioskodawcy z dnia 15 października 2021 r. sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika prowadzi do konstatacji, że zwrócił się on na podstawie art. 234 P.w. do Wójta Gminy D. z żądaniem nałożenia na właścicieli wymienionych nieruchomości przy ul. A. i T. w M. obowiązku wykonania prac polegających na przywróceniu możliwości odpływu wód opadowych i roztopowych oraz zapobieżeniu zalewania nieruchomości wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie wzmożonych opadów deszczu, po tym jak z okolicznych nieruchomości odprowadzane są wody opadowe do oczka wodnego przy ul. A. na działkach nr [...][...][...] i nr [...] poprzez działkę nr [...] zalewane są nieruchomości m.in. wnioskodawcy. Po raz pierwszy zdarzenie związane z zalaniem przez wody opadowe zebrane w opisanym zbiorniku miało miejsce w 2019 r. Wcześniej taka sytuacja nie występowała. Zmiana nastąpiła dopiero po wykonaniu prac budowlanych na nieruchomościach sąsiadujących, w trakcie których dokonano również podniesienia terenu. Zaakcentowano, że zalanie nieruchomości miało miejsce ostatni raz w 2021 r. i skutkowało koniecznością wykonania przez wnioskodawcę prac zabezpieczających i związanych z osuszaniem terenu. Wnioskodawca stwierdził, że w następstwie przeprowadzonych prac budowlanych w sposób nieuprawniony podniesiono rzędne niektórych nieruchomości, a w konsekwencji uniemożliwiono wcześniejszy niezakłócony odpływ wód opadowych. Wskazano, że na podstawie przepisu art. 234 P.w. organ winien ustalić, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie i czy zmiana ta powoduje szkody na gruntach sąsiednich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny taki sposób sformułowania wniosku pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania w trybie art. 234 ust. 3 P.w. Wnioskodawca odnosząc się wprost do hipotezy normy dekodowanej w tym przepisie precyzyjnie określił przedmiot swojego żądania – nakazanie właścicielowi gruntu, który spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy przy tym zauważyć, że przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90). W tych okolicznościach organy powinny mieć przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawców (postanowienie NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21; postanowienie NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). W efekcie uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania wniosku A. W. złożonego w trybie art. 234 ust. 3 P.w., nie przesądzając na tym etapie postępowania o jego zasadności, jest Wójt Gminy D. Na tym organie zatem ciąży obowiązek podjęcia stosownych czynności w sprawie. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.