III OW 236/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dowódcy 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie z 12 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dowódcą 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: wskazać Dowódcę 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 12 grudnia 2022 r. Dowódca 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.L. (dalej: wnioskodawca) w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. W uzasadnieniu Dowódca 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie wskazał, że 7 listopada 2022 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek wnioskodawcy o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi. Prezydent m.st. Warszawy przekazał wniosek według właściwości Dowódcy 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie. Jednak w ocenie Dowódcy 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie organem właściwym w sprawie jest Prezydent m.st. Warszawy. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie Dowódcy 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporu polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie spór pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej dotyczy właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życie ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r., poz. 655), co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy o obronie Ojczyzny). Zgodnie z art. 823 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), natomiast w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z 21 listopada 1967 r. W tej sprawie istotne znaczenie mają art. 801 i art. 819 ustawy o obronie Ojczyzny. Zgodnie z art. 801 ustawy o obronie Ojczyzny, do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 801 ust. 1). Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na 2022 r. stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 801 ust. 3). Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r. (art. 801 ust. 5). Z powołanego przepisu wynika konieczność stosowania przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, zaplanowanych uprzednio na 2022 r. oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy o obronie Ojczyzny. W tej sprawie ustalenia wymagało zatem, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" z art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. W art. 55 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy). W rozdziale 5 (art. 99 – art. 108 cytowanej ustawy z 21 listopada 1967 r.) uregulowano na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa. Z kolei w rozdziale 6 uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym też rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a ustawy z 21 listopada 1967 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, systematyka ustawy prowadzi do wniosku, że świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, jednak nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi bowiem zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie o obronie Ojczyzny, określając w rozdziale 2 działu X sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), natomiast w rozdziale 3 działu XII prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Powyższe oznacza, że zawarte w art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania, czasu i miejsca przeprowadzania oraz czasu trwania. Nie odnosi się natomiast do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z 21 listopada 1967 r.). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby wyraźnego umocowania ustawowego, którego brak jest w ustawie o obronie Ojczyzny. Przepis art. 801 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, jest spójny z art. 312 ust. 5 i ust. 10 tej ustawy, który daje prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie było odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z art. 819 ustawy o obronie Ojczyzny, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z punktu widzenia tego przepisu kluczowy jest moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w tej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. Na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z 21 listopada 1967 r. zostało wydane rozporządzenie regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881). Z kolei na podstawie art. 312 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny zostało wydane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112). Analiza art. 820 – art. 822 ustawy o obronie Ojczyzny, prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, ponieważ ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji - § 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (w tej sprawie rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej). Oznacza to, że przepisy rozporządzenia z 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny, a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednak brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi to również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia wniosku, a nie podjęcia działań przez organ. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.