III OW 22/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Czarnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Czarnego a Dowódcą 17 Brygady Zmechanizowanej w Międzyrzeczu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. M. z dnia 6 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: wskazać Dowódcę 17 Brygady Zmechanizowanej w Międzyrzeczu jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2023 r. Burmistrz Czarnego (dalej: organ jednostki samorządu terytorialnego) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dowódcą 17 Brygady Zmechanizowanej w Międzyrzeczu (dalej: dowódca jednostki wojskowej) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K.M. z dnia 6 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ samorządu terytorialnego wskazał, że 8 grudnia 2022 r. do dowódcy jednostki wojskowej wpłynął wniosek K.M. o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego żołnierzom rezerwy z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych w dniach 3-17 października 2022 r. Do w/w wniosku załączono zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych i zaświadczenie o utraconym dziennym wynagrodzeniu. Pismem z 20 grudnia 2022 r. dowódca jednostki wojskowej poinformował organ samorządu terytorialnego, że na podstawie art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655) – dalej: ustawa, do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania wniosku o rekompensatę jest Urząd Miasta i Gminy Czarne. Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. - ze względu na brak reakcji ze strony dowódcy jednostki wojskowej - organ samorządu terytorialnego złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie dowódcy jednostki wojskowej jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku organ samorządu terytorialnego stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego. W ocenie organu jednostki samorządu terytorialnego dowódca jednostki wojskowej dokonał błędnej wykładni przepisu art. 801 ust. 3 ustawy, ponieważ wskazany przepis przejściowy stosuje się wyłącznie w zakresie ćwiczeń wojskowych zaplanowanych na rok 2022 np. w zakresie organizacji i ustalenia miejsca oraz terminu ćwiczeń, lecz nie znajduje zastosowania do dokonywania rozliczeń należności pieniężnych dla żołnierzy rezerwy związanych z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi zaplanowanymi na 2022 r. W ocenie organu samorządu terytorialnego przepis art. 801 ust. 3 ustawy, na który powoływał się dowódca jednostki wojskowej nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zasady dotyczące ustalania i wypłacania świadczeń pieniężnych dla żołnierzy rezerwy związanych z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi na rok 2022 regulują aktualnie obowiązujące przepisy, a dokładnie art. 312 ust. 5 ustawy oraz § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112), na podstawie których świadczenie pieniężne za czas odbytych ćwiczeń ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej. Istotnym aspektem w niniejszej sprawie - jak wskazał organ jednostki samorządu terytorialnego – jest data złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia, tj. dzień 8 grudnia 2022 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy i ww. rozporządzenia. Organ samorządu terytorialnego zauważył również, że na podstawie art. 800 ustawy żołnierze rezerwy w rozumieniu przepisów ustawy uchylanej w art. 823 pkt ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy, zatem wszyscy dotychczasowi żołnierze rezerwy stali się żołnierzami rezerwy pasywnej, więc przepis art. 801 ust.3 w opinii organu samorządu odnosi się wyłącznie do żołnierzy rezerwy do dnia 22 kwietnia 2022 r., natomiast nie obejmuje żołnierzy pasywnej rezerwy od dnia 23 kwietnia 2022 r. Podkreślono także, że ustawodawca nie bez powodu wprowadził do systemu prawa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r., zgodnie z którym obowiązek wypłaty świadczenia rekompensacyjnego obciąża dowódcę jednostki wojskowej. Takie stanowisko potwierdza – jak wskazano we wniosku – najnowsze i utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o rozstrzygnięcie analogicznych sporów kompetencyjnych (np. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. III OW 101/22, z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. III OW 90/22). W odpowiedzi na wniosek dowódca jednostki wojskowej wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza Czarnego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku żołnierza rezerwy. Dowódca jednostki wojskowej nie zgodził się z twierdzeniem, że właściwość dowódcy jednostki wojskowej w sprawie wynika z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy. W jego ocenie meritum sprawy sprowadza się do wykładni przepisu przejściowego ustawy, tj. art. 801 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 119a ustawy z dnia 21 listopada 1067 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372,1728) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacenia świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881). Zatem, z uwagi na powyższe organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.M. jest Burmistrz Czarnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy). Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. I tak, zgodnie z art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny: "1. Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność. 3. Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy. 5. Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r.". Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z dnia 11 marca 2022 r. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). Na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa uregulowano w Rozdziale 5 (art. 99 – art. 108). W kolejnym rozdziale (Rozdział 6) uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w Rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Odnotować przy tym należy, że przepis art. 801 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy. Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu. Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r., – rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112). Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.