III OW 212/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gorzowa Wielkopolskiego a Dowódcą [...] w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P.C. z dnia 11 października 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: wskazać Dowódcę [...] w W. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego (dalej jako organ samorządu terytorialnego) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dowódcą [...] w W. (dalej jako dowódca jednostki wojskowej) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku P.C. z dnia 11 października 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ samorządu terytorialnego wskazał, że dnia 20 października 2022 r. do Urzędu Miasta Gorzowa Wielkopolskiego wpłynął wniosek P.C. o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia pieniężnego rekompensującego z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych w dniach 19-28.09.2022 r. Do w/w wniosku załączono zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych i o wysokości utraconego wynagrodzenia. Organ samorządu na podstawie art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek P.C. do Dowódcy [...] w M. W odpowiedzi na przekazanie sprawy dowódca jednostki wojskowej powołując się na art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny również uznał się za niewłaściwy i zwrócił wniosek P.C. do organu samorządu terytorialnego. Zdaniem organu samorządu terytorialnego, nie jest on organem właściwym do rozpoznania przekazanej mu w/w sprawy w związku z czym powstała konieczność zwrócenia się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Ponownie za podstawy ustalenia właściwości w niniejszej sprawie organ samorządu wskazał art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 20 maja 2022 r., zgodnie z którymi to na dowódcy jednostki wojskowej ciąży obowiązek ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego. Zwrócono również uwagę, że w poprzednim stanie prawnym, przed wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny (tj. przed 23 kwietnia 2022 r.) organ samorządu rzeczywiście był organem właściwym do wypłaty świadczenia zgodnie z art. 119a ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. Natomiast regulacje te zostały uchylone z dniem 23 kwietnia 2022 r. Organ samorządu podkreślił również, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie o obronie Ojczyzny, na które powołuje się dowódca jednostki wojskowej, powinny być w jego opinii interpretowane w sposób ścisły, a stosowanie analogii lub wykładni rozszerzającej nie jest zasadne. Tym samym art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny odnosi się wyłącznie do kwestii powoływania i odbywania ćwiczeń wojskowych zaplanowanych na 2022 r., a do takiego stanowiska prowadzi również lektura uzasadnienia projektu ustawy o obronie Ojczyzny. W odpowiedzi na wniosek Dowódca [...] w W. potwierdził, że P.C. odbywał ćwiczenia wojskowe w jednostce w dniach 19-28 września 2022 r. i podkreślił, że powyższe ćwiczenia wojskowe zaplanowane zostały uprzednio w 2021 r. - w czasie obowiązywania ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Dowódca jednostki wojskowej powołując się na pismo Szefa [...] z 10 sierpnia 2022 r. wskazał, że wykładnia funkcjonalna, systemowa art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny oraz istniejące reguły kolizyjne prowadzą do wniosku, iż świadczenia pieniężne za ćwiczenia wojskowej żołnierzy rezerwy odbywające się w 2022 r. powinny być ustalane i wypłacane przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), a kompetencja dowódcy jednostki wojskowej w tym zakresie może być zrealizowana dopiero w 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życiu ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy). Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. I tak, zgodnie z art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny: "1. Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność. 3. Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy. 5. Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r.". Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z dnia 11 marca 2022 r. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). Na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa uregulowano w Rozdziale 5 (art. 99 – art. 108). W kolejnym rozdziale (Rozdział 6) uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w Rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Odnotować przy tym należy, że przepis art. 801 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy. Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu. Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r., – rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112). Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.