III OW 203/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie braku przepływu wody rurociągiem melioracyjnym postanawia: wskazać Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Starosta [...] wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Gminnej Spółki Wodnej [...] w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 205 i 206 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne". W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że zgodnie z art. 205 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich, na podstawie art. 206 ww. ustawy ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli funtów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W związku z powyższym zdaniem Starosty [...], właściwym organem do rozpatrzenia wniosku Gminnej Spółki Wodnej [...] w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 205 i art. 206 ustawy Prawo wodne, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości wydania przez niego rozstrzygnięcia w oparciu o art 205 i 206 ustawy Prawo wodne, które byłoby zgodnie z rzeczywistym brzmieniem żądania zawartego we wniosku. Powyższe wywodzić należy z literalnego brzmienia wniosku z dnia [...] marca 2021 r., w którym jest mowa o wydaniu rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej), na podstawie której właściciel nieruchomości, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], zostałby zobligowany do udostępnienia swojej nieruchomości w celu umożliwienia przeprowadzenia konserwacji rurociągu melioracyjnego. Instytucja uregulowana w art 205 i art. 206 ustawy Prawo wodne nie służy tego rodzaju działaniom. Poza sporem musi także pozostawać okoliczność, że Gminna Spółka Wodna [...] realizuje obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych, skoro jest o tym mowa w treści wniosku. Z kolei właściwy miejscowo Starosta może zobligować właściciela nieruchomości do jej udostępnienia, o ile dopatrzy się przyświecającego wydaniu tego rodzaju decyzji celu publicznego. Nadto organ stwierdził, że samo przytoczenie w treści wniosku art 205 i art. 206 ustawy Prawo wodne nie może przesądzać o charakterze sprawy administracyjnej zainicjowanej tym wnioskiem. Brzmienie tych przepisów nie przystawało bowiem do rzeczywistego żądania wnioskodawcy, którym było wydanie decyzji administracyjnej nakazującej właścicielowi gruntu oznaczonego w ewidencji jako dz. ewid. nr [...] jego udostępnienie Gminnej Spółce Wodnej [...]. Nadto organ podkreślił, że o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista jego treść oraz okoliczności jego złożenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 473/17). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 205 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205 ustawy Prawo wodne, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 ustawy Prawo wodne). Norma z ww. przepisu dotyczy sytuacji, w której organ nakłada obowiązki związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych. Organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 206 ustawy Prawo wodne jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, co wynika wprost z art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 462 ust. 1, nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta. Norma ta w żaden sposób nie wpływa na właściwość organu do wydania decyzji na podstawie art. 206, ponieważ ta została jednoznacznie określona w tym przepisie (właściwy organ Wód Polskich) w związku z art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne. Natomiast starosta nie jest organem Wód Polskich, a norma z art. 462 ust. 1 uprawnia jedynie do sprawowania nadzoru i kontroli nad działalnością spółki wodnej na danym terenie. Zakres kontroli i nadzoru został sprecyzowany w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu oraz w art. 463 ustawy Prawo wodne. Obejmuje on kontrolę uchwał spółek wodnych pod kątem ich zgodności z prawem, a także rozwiązanie zarządu spółki wodnej i ustanowienie zarządu komisarycznego. Sprawowanie nadzoru na działalnością spółki wodnej nie oznacza w żadnym wypadku modyfikacji innych przepisów ustawowych, które w sposób jednoznaczny wskazują jako organ właściwy w sprawie organ Wód Polskich. Należy również podkreślić, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny przede wszystkim brać pod uwagę stanowisko wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca zwrócił się do organu Wód Polskich jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o wydanie decyzji na podstawie art. 205 i 206 ustawy Prawo wodne. Stąd też organem właściwym w tej sprawie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jednocześnie, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 205 i 206 ustawy Prawo wodne, a wskazuje jedynie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania na tej podstawie, jest organ Wód Polskich. Natomiast wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na wniosek powinno nastąpić po wszczęciu postępowania. Okoliczności te bowiem nie determinują właściwości organu (ta wynika z powołanego wprost przez wnioskodawcę art. 205 i art. 206 ustawy Prawo wodne), ale mogą mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.