III OSK 992/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 251/18 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 251/18, oddalił skargę K. S. (dalej jako strona lub skarżąca) na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy (dalej jako organ) z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] stycznia 2017 r. (data wpływu) strona zwróciła się do organu o zawarcie z nią umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony w związku z rozwiązaniem z dniem [...] grudnia 2016 r. stosunku prawnego stanowiącego podstawę do zajmowania przez nią dotychczasowego mieszkania położonego w Warszawie, przy ul. [...]. Organ, po przeanalizowaniu wniosku i zgromadzeniu niezbędnych materiałów, działając m.in. na podstawie § 24 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., nr 132, poz. 3937 ze zm., dalej jako "uchwała lokalowa"), opisaną na wstępie uchwałą, odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Organ ustalił, że strona zamieszkuje samodzielnie w lokalu składającym się z jednego pokoju, przedpokoju, kuchni, łazienki z w.c. o łącznej pow. [...] m2, z czego powierzchnię mieszkalną stanowi [...] m2. Świadczy to zatem o niespełnieniu przez stronę kryterium metrażowego, gdyż za trudne warunki mieszkaniowe przyjmuje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna nie przekracza [...] m2 na osobę. Z tych przyczyn organ stwierdził, że skarżąca nie kwalifikuje się do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego ze stołecznego zasobu mieszkaniowego. Strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniesionej skardze podkreśliła, że wobec niezaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, kryterium metrażowe nie mogło stanowić podstawy do podjęcia uchwały odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały. Organ dodał przy tym, że w toku postępowania nie były podnoszone żadne argumenty zdrowotne, rodzinne czy społeczne, które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącej ze stosowania względem niej kryterium metrażowego. Zauważył również, że sytuacja mieszkaniowa skarżącej – przynajmniej w ocenie dołączonych do sprawy dokumentów z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich i spółdzielni mieszkaniowej – nie była jednoznaczna i mogły istnieć pewne szanse na zapewnienie jej lokalu z zasobu spółdzielczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał ją za dopuszczalną, lecz stwierdził jednocześnie, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. W ocenie Sądu, organ dochował nałożonym na niego obowiązkom i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy trafnie przyjął, że skarżąca nie spełnia kryterium metrażowego uprawniającego ją do zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony i do umieszczenia na liście osób oczekujących na tę czynność. Skarżąca zamieszkuje bowiem bezumownie w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi [...] m2. Nie spełnia ona tym samym przesłanki określonej w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, który przewiduje, że lokale z mieszkaniowego zasobu miasta mogą być wynajmowane m.in. osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż [...] m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ nie dopuścił się tym samym naruszenia przepisów § 4 pkt 1 i § 22 ust. 5 w zw. z § 24 ust. 1 uchwały lokalowej. Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zasadnie odwołano się do kryterium metrażowego, którego definicję określono w § 1 pkt 16 uchwały lokalowej. Nie istniały również podstawy do niezastosowania lub zwolnienia skarżącej z obowiązku jego spełnienia, jako że nie były przez nią podnoszone przeszkody zdrowotne, rodzinne bądź społeczne oraz nie jest ona osobą bezdomną ani nie zamieszkuje w pomieszczeniach do tego nieprzystosowanych. Prawidłowość zaś rozwiązania umowy najmu zawartej ze spółdzielnią mieszkaniową stanowiła materię cywilną i nie miała zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., obecnie t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej u.p.p.s.a.), wniesioną skargę oddalił. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która w wywiedzionej przez pełnomocnika z urzędu skardze kasacyjnej, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 151 u.p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 i § 22 ust. 5 w zw. z § 24 pkt 1 uchwały lokalowej oraz uznanie, że skarżąca nie spełnia kryterium metrażowego wskazanego w wyżej wymienionej uchwale, niezbędnego do wpisu jej na listę oczekujących na najem lokalu, w sytuacji gdy skarżąca powinna zostać umieszczona na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, a także poprzez niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego sprawy do stanu prawnego, regulującego kwestię wpisu na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Uzasadniając powołaną podstawę kasacyjną skarżąca wskazała, że wydany wyrok jest dla niej krzywdzący, gdyż kwestionowana przez nią uchwała organu jest niezgodna z prawem. Strona winna być bowiem wpisana na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu ze względu na swoją trudną sytuację mieszkaniową przejawiającą się w tym, że na skutek wypowiedzenia dotychczasowej umowy najmu stała się ona osobą, która w każdej chwili może zostać pozbawiona dachu nad głową. Stąd też – w ocenie skarżącej – należało ją uznać za osobę bezdomną, spełniającą wymagane warunki. Zatem niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego (§ 4 ust. 1, § 22 ust. 5 w zw. z § 24 pkt 1 uchwały lokalowej) doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualne o uchylenie zapadłego wyroku i stwierdzenie wydania kwestionowanej uchwały organu z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku odpowiedzi Związku Zawodowego [...] na pismo Sądu dotyczące możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej nie sposób nie odnieść się do samej konstrukcji powołanego w jej podstawie zarzutu, jako że jego sposób sformułowania może rodzić trudności w odbiorze rzeczywistej intencji autora. Po pierwsze trzeba zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 u.p.p.s.a. są przepisami wynikowymi, określającymi jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Stąd też nie mogą one funkcjonować samodzielnie jako podstawa kasacyjna, bez powiązania ich z innego rodzaju regulacjami, których naruszenia wojewódzki sąd administracyjny miał się dopuścić w toku rozpoznawania skargi, do tego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2184/17 oraz z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 599/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Po drugie, skarżąca niezasadnie przyjęła, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w ogóle mógłby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazana regulacja odnosi się bowiem wyłącznie do decyzji lub postanowień organów administracji publicznej, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia w toczącym się postępowaniu sądowym pozostaje uchwała samorządowa. Podstawą jej wyeliminowania z obrotu prawnego – w razie uwzględnienia skargi – mógłby być zatem co najwyżej art. 147 § 1 u.p.p.s.a., którego naruszenia strona jednakże nie podnosiła. Po trzecie w końcu należy spostrzec, że skarżąca formułując zastrzeżenia natury procesowej wiąże je jednoznacznie z niewłaściwym zastosowaniem przepisów uchwały lokalowej, a więc regulacji o charakterze materialnoprawnym. Nie stawia ona jednakże w tym względzie jakiegokolwiek zarzutu naruszenia prawa materialnego, co jest tym bardziej zastanawiajcie, że strona w swoich rozważaniach koncentruje się właśnie na materialnych przesłankach uprawniających ją do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego. Niemniej jednak pomimo tych istotnych mankamentów skargi kasacyjnej można zrekonstruować tok rozumowania strony ją wnoszącej, który sprowadza się do podważenia podstawy prawnej wydanego orzeczenia (art. 151 u.p.p.s.a.) z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisów uchwały lokalowej i przyjęcie, że skarżąca nie spełnia kryterium metrażowego oraz że jako osoba faktycznie bezdomna nie jest uprawniona do otrzymania lokalu mieszkalnego. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji pozostaje rozpatrzenie podstaw kasacyjnych w takim kształcie, w jakim zostały one sformułowane (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Dla porządku wymaga również zaznaczenia, że powołane przez skarżącą przepisy uchwały lokalowej (§ 4 ust. 1, § 22 ust. 5 i § 24 pkt 1) częściowo nie odpowiadają jej faktycznej strukturze redakcyjnej, w związku z czym w dalszych rozważaniach będą one określane w sposób prawidłowy, tj. odpowiednio § 4 pkt 1, § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1. Rozpatrując wniesioną skargę kasacyjną w opisanych wyżej ramach należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W toku postępowania nie doszło bowiem do niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów uchwały lokalowej w żadnym z sygnalizowanych przez stronę zakresów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że działania organu wynikające z przyznanych mu kompetencji (§ 24 ust. 1 uchwały lokalowej) i w oparciu o informacje zgromadzone w wyniku przeprowadzonej analizy (§ 22 ust. 5 uchwały lokalowej) bezsprzecznie świadczyły o niespełnieniu przez skarżącą przesłanki określonej w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej. W myśl tego ostatniego przepisu lokale z mieszkaniowego zasobu miasta mogły być wynajmowane osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż [...] m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ramach toczącego się postępowania ponad wszelką wątpliwość ustalono, że lokal, w którym na dzień wydania kwestionowanej uchwały zamieszkiwała wyłącznie sama skarżąca, składa się z pokoju, przedpokoju, kuchni, łazienki z w.c. o łącznej powierzchni [...] m2. Jego powierzchnia mieszkalna kształtuje się zaś na poziomie [...] m2. Tym samym przekroczone zostało kryterium metrażowe wynoszące [...] m2 na osobę, które jest wszakże wartością matematyczną i nie sposób z nim polemizować opierając się tylko i wyłącznie na subiektywnym przekonaniu o słuszności swojego interesu i konieczności jego zaspokojenia. Stąd też choć sytuacja mieszkaniowa skarżącej w istocie nie przedstawiała się w dobrym świetle, to nie można było pominąć obiektywnego faktu, że warunki mieszkaniowe skarżącej nie mogły zostać uznane za trudne w rozumieniu § 4 pkt 1 uchwały lokalowej. Nie sposób również podzielić stanowiska skarżącej, że w momencie podjęcia rozstrzygnięcia organu była ona osobą bezdomną, uprawnioną tym samym do otrzymania w najem lokalu komunalnego bądź wpisania na listę osób oczekujących na zawarcie takiej umowy. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 30 uchwały lokalowej ilekroć jest w niej mowa o osobie bezdomnej należy przez to rozumieć osobę określoną w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). Ten zaś akt prawny w art. 6 pkt 8 osobę bezdomną definiuje jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Dopełniając ten katalog odesłań wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) lokalem będzie co do zasady zawsze lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca dysponowała zaś lokalem służącym zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych, który zajmowała przez cały okres swojej pracy w spółdzielni mieszkaniowej. Oczywiście nie można pominąć okoliczności, że po ustaniu jej zatrudnienia umowa najmu tego lokalu wygasła, a spółdzielnia domagała się jego opróżnienia. Niemniej jednak strona w dalszym ciągu faktycznie i nieprzerwanie zamieszkiwała pod swoim dotychczasowym adresem, co nawet w świetle jej niekorzystnej sytuacji prawnej, nie mogło z niej czynić osoby bezdomnej w rozumieniu uchwały lokalowej, jak starano się tego dowieść w uzasadnieniu rozpatrywanego środka odwoławczego. W konsekwencji należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji należy jedynie wskazać, że będzie on podlegał stosownemu rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny w ramach postępowania określonego w art. 258 - 261 u.p.p.s.a.