III OSK 989/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1231/22 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykazu kąpielisk na terenie miasta P. oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Rady Miasta P. na rzecz P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1231/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w P. (dalej określanej jako "Spółka") stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 5 i § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykazu kąpielisk na terenie miasta Poznania oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Wojewódzki, który postanowieniem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 826/19 odrzucił skargę Spółki na opisaną uchwałę stwierdzając, że nie posiadała ona interesu prawnego w sprawie. Postanowieniem z 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 549/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie stwierdzając, że umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska K. na Jeziorze K., obejmującego 50 m linii brzegowej, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości – działek nr [...] i [...] na których prowadzi ona m.in. hotel. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1232/20 oddalił skargę wskazując, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy składając wniosek o umieszczenie kąpieliska K. w wykazie objętym uchwałą, jego organizator powinien uzyskać i dołączyć do wniosku także zgodę Spółki. W uzasadnieniu wyrażonego stanowiska WSA w Poznaniu odwołał się do definicji legalnej "kąpieliska" wskazując, że obejmuje ono wyłącznie teren wód powierzchniowych, bez terenów przylegających do linii brzegowej takich jak np. plaża. Tym samym, przez użyty w przepisie art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego zwrot "właściciel gruntu przylegającego do kąpieliska" należy rozumieć właściciela gruntu przylegającego do "fragmentu wód powierzchniowych". Z analizy map wynika, że działki stanowiące własność skarżącej Spółki (nr [...] i [...]) nie przylegają do kąpieliska K. w powyższym rozumieniu, tj. nie graniczą bezpośrednio z fragmentem wód powierzchniowych stanowiącym to kąpielisko, ponieważ oddziela je od niego "sucha" część działki nr [...] przylegająca na całej długości linii brzegowej do kąpieliska. Na skutek skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4291/21 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo oceny wyrażonej w postanowieniu z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20, Sąd I instancji w istocie uznał, że Spółka nie dysponowała interesem prawnym, a tym bardziej nie doszło do jego naruszenia, co wynika z dokonanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia kąpieliska zdefiniowanego w art. 16 pkt 22 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego zawężając pojęcie kąpieliska wyłącznie do wód powierzchniowych, na których to kąpielisko zostało wyznaczone, wyłączając jednocześnie interes prawny skarżącej, którego istnienie i naruszenie już prawomocnie przesądzono. Nadto, niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie graficzne określenie kąpieliska K. uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego Spółki, natomiast ustalenia wymaga, czy naruszenie to stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kąpieliska K. z uwagi na fakt, że w uchwale tej kąpielisko K. zostało ujęte nie stricte jako wody powierzchniowe działki nr 1/2 lecz rozszerzono je na grunty przylegające do wód powierzchniowych, tym samym organizator kąpieliska zobowiązany był, na podstawie art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego, dołączyć do wniosku o utworzenie przedmiotowego kąpieliska zgodę właścicieli gruntów przyległych, tj. skarżącej Spółki Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z wykładnią art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego w zw. z art. 16 pkt 22 Prawa wodnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, tzn., że graficzne określenie kąpieliska K. uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe, w konsekwencji czego POSiR przed złożeniem wniosku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 Prawa wodnego, powinien uzyskać zgodę Spółki. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodła Rada Miasta P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, tj. załącznika nr 5 do uchwały nr [...] z [...] maja 2019 r. polegającą na przyjęciu, że załącznik ten zmienia pojęcie "kąpieliska" podczas, gdy prezentuje on wyłącznie orientacyjne graficzne przedstawienie kąpieliska K., które wyznaczono na podstawie przepisów Prawa wodnego i według wynikającej z nich definicji kąpieliska; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 37 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 2 i 3 Prawa wodnego przez uznanie, że w zaskarżonej uchwale kąpielisko K. zostało ujęte nie stricte jako wody powierzchniowe działki [...] lecz rozszerzono je na grunty tejże działki ewidencyjnej przylegające do wód powierzchniowych, a w związku z tym organizator kąpieliska obowiązany był dołączyć do wniosku o jego utworzenie zgodę właścicieli gruntów przyległych, tj. działek nr [...] i [...], podczas gdy przedmiotowa uchwała wyraźnie odwołuje się w każdej części do definicji kąpieliska jako obszaru obejmującego wyłącznie wody powierzchniowe jeziora; - art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że załącznik graficzny nr 5 do przedmiotowej uchwały uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe, a w konsekwencji, że POSiR przed złożeniem wniosku o którym mowa w art. 37 ust. 3 Prawa wodnego powinien uzyskać zgodę Spółki, podczas gdy załącznik graficzny nr 5 do uchwały przedstawia wyłącznie orientacyjne umiejscowienie kąpieliska K. na wodach powierzchniowych Jeziora K.; - art. 37 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że utworzenie kąpieliska K. bez zgody właściciela działek nr [...] i [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy dołączenie przedmiotowej zgody w ogóle nie było wymagane w związku ze zorganizowaniem kąpieliska K. wyłącznie na obszarze wód powierzchniowych Jeziora K. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka uznając podniesione w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, określanej dalej "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu okazały się niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie ma ocena prawna wyrażona już w tej sprawie zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4291/21. Celowym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę zobligowany jest dostosować się do wykładni wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedna z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można od niej odstąpić również z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. II OSK 549/20. Sąd wskazał m.in., że wynikające z zaskarżonej uchwały umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska K., obejmującego 50 m linii brzegowej, wpływa na sposób korzystania z przysługującego Spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości, na których strona skarżąca prowadzi m.in. hotel i restaurację. Przesądza to o istnieniu po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4291/21 Sąd stwierdził, że w wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1232/20 Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 310 ze zm.) przez zawężenie pojęcia kąpieliska wyłącznie do wód powierzchniowych, na których kąpielisko to zostało wyznaczone. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niezależnie od wykładni pojęcia kąpieliska i konieczności jego zawężenia do wód powierzchniowych lub rozszerzenia również na grunty do nich przylegające, to w niniejszej sprawie graficzne określenie kąpieliska K. (załącznik nr 5 do zaskarżonej uchwały) uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe. Ponowne przytoczenie tez wynikających z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w ramach rozpoznawanej sprawy stało się konieczne ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do próby zakwestionowania tego, co zostało w sprawie już prawomocnie przesądzone. Tymczasem niedopuszczalne było formułowanie na etapie wnoszonej skargi kasacyjnej zarzutu związanego z uznaniem, że będąca przedmiotem sprawy uchwała objęła swoimi postanowieniami również tereny przylegające do działek gruntu położonych wzdłuż linii brzegowej Jeziora K. Przesądzone również zostało to, że załącznik nr 5 do uchwały wskazujący graficzne określenie kąpieliska K. uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe. Próba umniejszania przez skarżącą kasacyjnie prawotwórczego znaczenia załącznikowi do uchwały również nie zasługiwała na akceptację. Załącznik graficzny na który powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, stanowi integralną część uchwały i ma taki sam normatywny charakter oraz taką samą moc wiążącą jak zasadnicza jej część. Ani przepis § 29 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 100, poz. 908), ani żaden inny obowiązujący przepis nie uzasadniają pomniejszania roli załącznika do aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1409/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, załącznik nr 5 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z [...] maja 2019 r., stanowiąc jej integralną część, podlegał ocenie Sądu I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 37 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego oraz art. 37 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego wywodzi, że art. 37 Prawa wodnego w każdym ustępie odwołuje się wyłącznie do kwestii wody jako elementu konstytuującego kąpielisko, którym jest wyznaczony przez radę gminy fragment wód powierzchniowych, w tym wypadku na wodach powierzchniowych Jeziora K., co zgodnie z przepisami wymaga wyłącznie uzyskania zgody właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska. Będąc związany w tym zakresie wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Skoro w zaskarżonej uchwale kąpielisko K. ujęte zostało nie stricte jako wody powierzchniowe działki nr [...] lecz zgodnie z załącznikiem nr 5 do uchwały rozszerzono je o grunty działki ewidencyjnej przylegającej do wód powierzchniowych, to organizator kąpieliska obowiązany był dołączyć do wniosku o jego utworzenie zgodę skarżącej Spółki. Skutkiem powyższego podjęcie uchwały bez takiej zgody jest sprzeczne z normą zawartą w art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego, co zostało uznane przez Sąd I instancji jako uchybienie muszące skutkować stwierdzenie nieważność uchwały w tym zakresie. Oceny tej nie podważono w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika Spółki z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że pełnomocnicy obu stron zrzekli się rozprawy, przedmiotowa sprawa na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.