III OSK 988/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 385/18 w sprawie ze skargi D. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 385/18, po rozpoznaniu skargi D. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozpoznania wniosku z 11 września 2017 r.: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku D. W. z dnia [...] września 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał D. W. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 700 zł; 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W motywach orzeczenia Sąd podniósł, że zwłoka Ministra w załatwieniu niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 11 września 2017 r. do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do pełnomocnika skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych kolejno terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy instytucja z art. 36 k.p.a. była przez organ rażąco nadużywana, zaś przedłużanie rozpoznania sprawy przez połowę tego czasu (ponad 6 miesięcy) nie wynikało z przyczyn obiektywnie niezależnych od organu orzekającego w sprawie. Podkreślono, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego zdaniem Sądu bezsporne jest, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku D. W., a ta przewlekłość, z uwagi na wielomiesięczny brak jakiejkolwiek aktywności w tak ważnej z punktu widzenia skarżącej sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm.; zwanej dalej: ustawa emerytalna) - tj. 14 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z dnia 11 września 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Uchybienie zatem przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Z tych względów Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną określoną w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) uznając, iż ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (700 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącą, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia [...] września 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 11 września 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej (26 czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (31 października 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 12 marca 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 21 marca 2018 r.; 2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie D. W. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 700 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna D. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3017/18; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2437/18; 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył i zinterpretował te przepisy, tj. art. 8, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 - 38 k.p.a., dochodząc do wniosku, że ponad 12-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji (na datę orzekania przez Sąd Wojewódzki) jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a. Stwierdzając powyższe uchybienie Sąd wydał zatem orzeczenie zgodne z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnej oceny stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania, ograniczony do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. W. sumy pieniężnej w wysokości 700 zł. W sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania stronie sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznała na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Nieuzasadnione oczekiwanie w przedmiotowej sprawie przez D. W. na zakończenie postępowania administracyjnego przemawiało za wymierzeniem wskazanej sankcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji miał na uwadze, że przyznanie sumy pieniężnej winno zrekompensować stronie dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek wadliwego działania organu. Należy zauważyć, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącej. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Z uwagi zatem na czas i okoliczności prowadzenia postępowania, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącą a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów przez instytucje, do których organ się zwracał, zasadnie przyznano skarżącej sumę pieniężną we wskazanej w wysokości. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie wymierzył bowiem zaskarżonym wyrokiem organowi grzywny, o której mowa w ww. przepisie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).