III OSK 967/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 11/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r. II SA/Wa 11/18, oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 i 2 i [art.] 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2005 r. Nr 105 poz. 884 ze zm.) zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 178 Konstytucji RP, gdyż zarówno przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe dla najemcy, a WSA w wyroku usankcjonował stosowanie przez organy administracji aktu prawnego niższego rzędu kolidującego z aktem prawnym wyższego rzędu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga jednak przypomnienia, że Komendant Główny Policji decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przydzielił M. S. kwaterę tymczasową. W dniu [...] października 2016 r. M. S. złożyła do Komendanta Głównego Policji wniosek, w trybie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, o zmianę powyższej decyzji, w części dotyczącej przydzielenia kwatery tymczasowej i ustalenie, że na podstawie tej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego. Zauważyć przede wszystkim należy, że decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydana została na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.), który stanowi, że "Policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości lub innej jednostce organizacyjnej Policji, który nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji." Wniosek o zmianę decyzji z [...] kwietnia 2012 r., w trybie art. 155 k.p.a., zmierzał do tego, aby M. S. otrzymała zamiast kwatery tymczasowej, przydział lokalu mieszkalnego, w trybie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ten ostatni przepis stanowi, że "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." Dowodząc błędnego zastosowania art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, skarżąca kasacyjnie domagała się w istocie przyznania jej lokalu mieszkalnego, w oparciu o inną podstawę prawną, niż ta, w oparciu o którą wydana została decyzja będąca przedmiotem wniosku o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a. Zauważyć w związku z tym należy, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r. I OSK 586/06, LEX nr 320845; wyrok NSA z 25.11.2010 r. II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Ponadto, rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z 3.11.2009 r. II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie (7) z 27.06.2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29.04.1998 r. IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z 20.01.1999 r. III SA 6434/97, LEX nr 37852 - zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 155). Ponieważ w tej sprawie podstawa prawna decyzji "pierwotnej" z [...] kwietnia 2012 r. była zupełnie inna (oparta na innych przesłankach) od podstawy prawnej żądania zgłoszonego w trybie art. 155 k.p.a., to zmiana decyzji "pierwotnej" w trybie art. 155 k.p.a., co do zasady nie była możliwa, z powodu braku tożsamości sprawy administracyjnej. Tryb z art. 155 k.p.a. nie służy bowiem do weryfikowania zgodności z prawem decyzji, która miałaby być przedmiotem zmiany. "Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może stanowić ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Konstrukcja tego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji" (zob. wyrok NSA z 18.05.2021 r. II OSK 2424/18, LEX nr 3279739). W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 i art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji jest bezprzedmiotowe, skoro nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.