III OSK 966/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 539/18 w sprawie ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 539/18, po rozpoznaniu skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 11 stycznia 2017 r., 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał Z. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych; 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. K. zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd podniósł, że zwłoka Ministra w załatwieniu niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 11 września 2017 r. do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) nie został zachowany. Podkreślono, że działanie organu było nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Mimo, iż Zakład Emerytalno-Rentowy MSW pismem 31 lipca 2017 r. przekazał organowi decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz renty inwalidzkiej oraz informację IPN o przebiegu służby skarżącego, to przez ponad miesiąc organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero 7 września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. Po otrzymaniu wnioskowanych dokumentów (ostatnie wpłynęły przy piśmie z 9 lutego 2018 r.), organ dopiero po 3 miesiącach 16 maja 2018 r. poinformował wnioskodawcę o zebraniu całej niezbędnej dokumentacji i przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 16 listopada 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło prawie 22 miesiące, a wniosek z 11 stycznia 2017 r. nadal nie został rozpoznany. Analizując przebieg postępowania Sąd uznał, iż nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę nawet biorąc pod uwagę fakt, że decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury (renty) została wydana przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW dopiero 30 maja 2017 r. W świetle powyższego zdaniem Sądu bezsporne jest, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm.; zwanej dalej: ustawa emerytalna), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zebrania w sprawie pełnej dokumentacji i zakończenia postępowania powodują zdaniem Sądu I instancji, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną określoną w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w kwocie 1000 zł uznając, że stanowi ona odpowiednią rekompensatę za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy skarżącego w rozsądnym terminie zważywszy, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy w sposób rażący naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 11 września 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 11 września 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] maja 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby (8 maja 2017 r.), o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (3 sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 22 listopada 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 14 lutego 2018 r.; 2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie Z. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zakres zaskarżenia opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który organ kwestionuje w całości, nie pokrywa się w istocie z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, gdyż odnoszą się one wyłącznie do punktu 2 i 3 zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak sformułowanych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie kwestionuje przy tym dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3017/18; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2437/18; 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył i zinterpretował te przepisy, tj. art. 8, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 - 37 k.p.a., dochodząc do wniosku, że ponad 22-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji (na datę orzekania przez Sąd Wojewódzki) jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a. Stwierdzając powyższe uchybienie Sąd wydał zatem orzeczenie zgodne z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnej oceny stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania, ograniczony do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. K. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania stronie sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. W orzecznictwie przyjmuję się, że stanowi ona swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Nieuzasadnione oczekiwanie w przedmiotowej sprawie przez Z. K. na zakończenie postępowania administracyjnego przemawiało za wymierzeniem wskazanej sankcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Sąd I instancji miał na uwadze, że przyznanie sumy pieniężnej winno zrekompensować stronie dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek wadliwego działania organu. Należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy podstawowych dochodów skarżącego. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Z uwagi zatem na czas i okoliczności prowadzenia postępowania, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów przez instytucje, do których organ się zwracał, zasadnie przyznano skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie wymierzył bowiem zaskarżonym wyrokiem organowi grzywny, o której mowa w ww. przepisie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.