III OSK 963/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1264/24 odrzucającego skargę M.S. na akt Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 12 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.S. (dalej: skarżący) na akt Prezesa Rady Ministrów z 13 czerwca 2024 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezes Rady Ministrów aktem z 12 czerwca 2024 r. odwołał skarżącego z dniem 13 czerwca 2024 r. ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...], po uprzednim wystąpieniu o opinię Rady Instytutu. Jako podstawę aktu wskazał art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy [...] w związku z art. 70 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1465 ze zm.). Skarżący wniósł skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy [...] nie zawierają przepisu szczególnego, z którego wynikałoby, że akt odwołania dyrektora Instytutu przed upływem kadencji może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast z art. 8 ust. 4 ustawy o [...] wynika, że powołanie dyrektora stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów kodeksu pracy. Oznacza to, że również odwołanie z funkcji dyrektora Instytutu nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz rozstrzygnięciem z zakresu prawa pracy. Powołanie jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym przypadku powołanie kreuje stosunek pracy i stanowi odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, co wynika z art. 68 § 1 kodeksu pracy. Natomiast powołanie w prawie administracyjnym stanowi sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem określonej służby. Ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska. Artykuł 68 § 11 Kodeksu pracy stanowi, że stosunek pracy, o którym mowa w art. 68 § 1 Kodeksu pracy, nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Z przepisów ustawy o [...] wynika, że powołanie jest jedyną formą zatrudnienia dyrektora (tj. nawiązania z nim stosunku pracy), wobec czego odwołanie jest formą rozwiązania tego stosunku. Norma z art. 10 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy [...], stanowi "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Oznacza to, że źródłem powierzenia skarżącemu funkcji dyrektora instytutu nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżony akt nie konkretyzuje praw i wolności skarżącego jako człowieka i obywatela, lecz stanowi rozwiązanie stosunku pracy, w którym skarżący dotychczas pozostawał. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. § i 2, art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2 pkt 1-4 i 3 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1-13 i ust. 2 ustawy [...], II. naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy [...] III. naruszenia przepisu art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) przez pozbawienie skarżącego prawa do sądu, pomimo że rozpatrzenie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest jednym dostępnym skarżącemu "środkiem prawnym do ochrony rozstrzygnięcia tej sprawy". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy oraz zasądzenia od organu poniesionych przez skarżącego kosztów do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. zostały błędnie sformułowane. Wynika to z tego, że normy prawne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. p.p.s.a. stanowią podstawę uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, a zatem dotyczą sytuacji, w której skarga jest dopuszczalna, została skutecznie wniesiona i podlega rozpoznaniu. Natomiast w tej sprawie na obecnym etapie postępowania kwestią sporną jest dopuszczalność skargi i jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można w skardze kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanych przepisów, ponieważ nawet ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej w tym przedmiocie nie pozwala na przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy skarga powinna zostać uwzględniona podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji błędnie został również sformułowany wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi. Nieprawidłowe jest także sformułowanie zarzutów kasacyjnych na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. bez wyraźnego rozróżnienia, które zarzuty mają charakter procesowy, a które charakter materialny. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem zarzut podnoszący naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonego aktu i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowy akt nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy akt ten stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Tych warunków przedmiotowy akt nie spełnia. Nie jest to wprawdzie decyzja ani postanowienie, ale jest to akt skierowany do podmiotu podporządkowanego służbowo i organizacyjnie Prezesowi Rady Ministrów. Podporządkowanie to wynika z nawiązanego na podstawie powołania stosunku pracy. Jest to akt indywidualny, ale nie mający charakteru publicznoprawnego. Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością Instytutu (art. 3 ustawy [...]), natomiast względem dyrektora Instytutu posiada kompetencje o charakterze personalnym, wynikające z nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów kodeksu pracy (por. M. Kasiński [w:], P. Korzeniowski, M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia - instytucje - zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2024, s. 411). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że przedmiotowy akt nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Argumentacja skarżącego opiera się na nieprawidłowym założeniu swojego rodzaju "dwoistego charakteru" przedmiotowego aktu, wywołującego skutki zarówno na gruncie prawa pracy, jak i prawa administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo natomiast przyjął, że zarówno powołanie, jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora Instytutu stanowi formą nawiązania stosunku pracy i podlegają reżimowi prawa pracy. W konsekwencji skarżący powinien kwestionować to odwołanie na gruncie postępowania przed właściwym rzeczowo sądem powszechnym. Wynika to z art. 10 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy [...] oraz w związku z art. 68 Kodeksu pracy. W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza to, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W tej sprawie, jak już wyżej wskazano, tym środkiem prawnym jest powództwo do właściwego sądu powszechnego, co jednocześnie oznacza, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.