III OSK 955/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 540/18 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 540/18, oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 16 lutego 2018 r. nr SKO.474.2.2018 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia 16 lutego 2018 r. nr SKO.474.2.2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, działając na podstawie art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uznano skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W związku z tym, przy spełnieniu przesłanek z przepisu art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, działanie organu jest obligatoryjne. Strona nie wykazała istnienia okoliczności, które by skutkowały odstąpieniem od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w ww. wyroku uznał skargę D. B. za bezzasadną. W ocenie WSA, z uwagi na spełnienie obu przesłanek o jakich mowa w art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ administracyjny zobligowany był wydać decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, a organ odwoławczy prawidłowo tę decyzję zaakceptował. Zaznaczono przy tym, że organy w przedmiotowym postępowaniu nie badają innych okoliczności, w szczególności takich, jak wskazane w skardze - czyli okoliczności osobistych skarżącego, miejsca jego zamieszkania, charakteru wykonywanej pracy, realizacji świadczeń alimentacyjnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. B., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3b w zw. z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy organy administracji publicznej winne jedynie ograniczyć się do weryfikacji czy decyzja o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego jest ostateczna oraz czy właściwy organ złożył wniosek o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy podczas, gdy zgodnie z ust. 6 art. 5 powyżej wskazanej ustawy organ wydający decyzję powinien weryfikować przy tym czy dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy (jak próbował wykazać skarżący) nie wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów co powodowałoby uchyleniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. 2. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, "a mianowicie: całego materiału dowodowego, a zaniechanie podjęcia takich czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego". Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 6 grudnia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób sformułowania tego zarzutu uniemożliwia jakąkolwiek jego kontrolę. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Ubocznie jedynie dodać należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Pomijając nawet fakt braku wskazania jakiegokolwiek przepisu w podstawie kasacyjnej, to w ogóle nie jest możliwe zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania "a mianowicie: całego materiału dowodowego, a zaniechanie podjęcia takich czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego", gdyż Sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wydaje się, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie postrzega postępowanie sądowoadministracyjne jako swego rodzaju trzecią instancję administracyjną. Błędnie bowiem podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż to "Sąd jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Sąd winien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, rozpatrzyć wszystkie dowody zarówno te zgromadzone, znajdujące się w aktach sprawy jak i te zawnioskowane przez stronę." Przypomnieć należy, że to nie sąd administracyjny gromadzi materiał dowodowy w sprawie, ani też nie podejmuje czynności procesowych zmierzających do jego zebrania. W konsekwencji jego możliwości w tym zakresie zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. są bardzo ograniczone. Zatem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej może mieć wyłącznie charakter pośredni i wynikać jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust 3b w zw. z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną ich wykładnię. W myśl art. 5 ust. 3b pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 5 ustawy na podstawie powyższego wniosku starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, treść powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ wydając decyzję na podstawie tego przepisu nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie może ponownie weryfikować sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, skoro tego rodzaju okoliczności powinny być uprzednio ustalone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego. Jest on związany ostateczną już decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował, ani faktu, że została wydana ostateczna decyzja o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, ani faktu skierowania do Starosty [...] wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Inne okoliczności podnoszone przez pełnomocnika skarżącego nie są prawnie relewantne dla przedmiotowej sprawy. W szczególności takimi przesłankami nie są okoliczności zawarte w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu poprzez brak weryfikacji czy ustała przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w art.5 ust. 3b powołanej ustawy oraz czy dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Te kwestie stanowią przesłanki dla organu właściwego dłużnika o skierowanie wniosku do starosty w przedmiocie uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazy dłużnikowi alimentacyjnemu. Jest to zatem odrębne postępowanie. Okoliczności powoływane przez skarżącego kasacyjnie zmierzają w istocie do podważenia zasadności wydania decyzji stwierdzającej, iż jest on dłużnikiem alimentacyjnym uchylającym się od zobowiązań. Tymczasem kwestie te wykraczają poza granice przedmiot rozpoznawanej sprawy. Jak ustalono w niniejszym postępowaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. organ uznał skarżącego kasacyjnie za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta jest ostateczna. Z tego względu Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wystąpił do Starosty [...] o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Skoro przesłankami podlegającymi badaniu w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, są: wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wystąpienie przez właściwy organ z wnioskiem do starosty (prezydenta miasta) o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, to stwierdzić należy, iż w tej sprawie zostały one spełnione. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odpowiada prawu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozumie także stanowisko skarżącego kasacyjnie, że pozbawienie go prawa jazdy stanowi znaczące utrudnienie dla jego życia osobistego i zawodowego, jednakże należy pamiętać, że środek w postaci zatrzymania prawa jazdy nie dotknąłby dłużnika, gdyby wypełniał on wynikający z prawa obowiązek alimentacji. Zatrzymanie prawa jazdy jest środkiem, który ma zmusić zobowiązanego do wypełniania ciążących na nim zobowiązań i jako taki znajduje swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Jeżeli zatem, jak utrzymuje skarżący kasacyjnie, zachodzą przesłanki z art. 5 ust.6 pkt 1 lub 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to powinien zwrócić się do organu właściwego dłużnika o wystąpienie z wnioskiem do starosty w przedmiocie uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.