III OSK 934/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wydobycie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia, czyli zgody na wydobycie odpadów. Pismem z 26 czerwca 2017 r. spółka zwróciła się do Marszałka Województwa Śląskiego z wnioskiem o wydanie zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] w rejonie [...], na działkach o nr ewid. [...]. Jako podstawę wniosku spółka powołała art. 144 ust. 3 w związku z art. 144 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz.1987 – dalej: ustawa o odpadach). Decyzją z [...] października 2017 r. Marszałek Województwa Śląskiego odmówił spółce wydania zgody. Organ I instancji wskazał, że "spąg" powstałego zagłębienia (po wybraniu odpadów) znajdowałby się poniżej rzędnej terenu otaczającego oraz poniżej zwierciadła wody stawu [...] stwarzając zagrożenie zalania eksploatowanego terenu. Ponadto, w przypadku negatywnych warunków atmosferycznych (np. długotrwałych opadów) strome zbocza zagłębienia stwarzałyby ryzyko osunięcia się mas ziemnych. Dodatkowo eksploatacja zwałowiska będzie skutkować niezorganizowaną emisją spowodowaną spalaniem paliw w wykorzystywanym sprzęcie mechanicznym, emisją pyłów związaną z wydobywaniem i transportem odpadów ze zwałowiska, emisją hałasu i wibracjami, a także może być powodem zanieczyszczenia wód stawu [...]. W ocenie organu I instancji, obszar zwałowiska posiada wartość przyrodniczą, jest bowiem miejscem występowania licznego drzewostanu, zwierząt, a wraz z terenem przyległym (stawem [...] i zespołem ogródków rekreacyjnych) tworzy obszar o korzystnych walorach krajobrazowych, posiadający wartości przyrodnicze, estetyczno-widokowe i rekreacyjne. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 144 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach. Sąd I instancji podzielił stanowisko spółki, że ocena organów, prowadząca do odmowy udzielenia spółce żądanej zgody jest przedwczesna. Nie zostało bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśnione, określone aspekty sprawy, które nie stanowią łącznie okoliczności świadczących o braku przeszkód do udzielenia żądanej zgody. Dotyczy to takich okoliczności jak czasowość planowanej działalności, wielkość deklarowanego przez spółkę zrekultywowania terenu, jak i zastosowania niezbędnych rozwiązań technicznych umożliwiających usunięcie ryzyka zalania terenu lub osunięcia się zboczy wyrobiska oraz wywodzony przez spółkę ograniczony charakter uciążliwości, związanych z realizacją pozwolenia. Sąd I instancji wskazał, że decydujące znaczenie dla zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy o odpadach ma kwestia możliwości zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu tej działalności na otoczenie. W tej sprawie odmawiając wydania zgody, organy wskazały na rekreacyjno-przyrodniczy charakter terenu planowanej działalności wydobywczej oraz jego najbliższego otoczenia, powołując się w tym kontekście zarówno na stan już istniejący (protokół oględzin z 1 sierpnia 2017 r. oraz dokumentacja fotograficzna), jak i na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Świętochłowice i sporządzoną na jego potrzeby dokumentację. W odniesieniu do stanu już istniejącego organy stwierdziły, że cały teren zwałowiska porośnięty jest drzewostanem stanowiącym samosiejki, a zwałowisko graniczy od strony wschodniej z terenami rekreacyjnymi ogródków działkowych i od strony północnej ze stawem [...] ([...]). Z ustaleń studium wynika, że teren zwałowiska został oznaczony symbolem Z5 - nieruchomości i obiekty niekubaturowe związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną. Stan sanitarny stawów jest zróżnicowany, a za najbardziej zanieczyszczony uważa się Staw [...], Staw [...], Staw [...] oraz zbiornik przy Hucie [...]. W większości stawy są zarybiane i użytkowane wędkarsko, z możliwością rewitalizacji i renaturalizacji. Dodatkowo zachodzi potrzeba ochrony kompleksów oraz enklaw zadrzewień i zakrzewień, ochrony użytku ekologicznego nad stawem "[...]", użytku ekologicznego "[...]", jak i podjęcia działań związanych z ochroną istniejących stawów i tworzenia kompleksów użytków ekologicznych uwzględniając już istniejące. Ponadto konieczne jest zwiększenie terenów zalesień na terenach typu wyrobiska, zapadliska i zwałowiska. Organy wskazały następnie, że wydobywanie odpadów ze zwałowiska będzie wymagało dokonania wycinki drzew i krzewów, co pozbawi okolicznych mieszkańców terenu umożliwiającego odpoczynek, relaks i uprawianie sportów, przewidziane w studium. Prace wydobywcze wymagające stosowania pojazdów i sprzętu mechanicznego będą też przyczyną hałasu, wibracji, niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza, w tym emisji pyłów, związanych z wydobywaniem odpadów i ich transportem, co istotnie wpłynie na stan środowiska. Negatywne oddziaływanie na środowisko będzie także ograniczać użytkowanie ogródków działkowych znajdujących się w sąsiedztwie zwałowiska, tym bardziej że wnioskodawca planuje prowadzenie prac przez 12 godzin w ciągu doby (6.00-22.00). W ocenie Sądu I instancji, okoliczności tej sprawy nakładały na organy obowiązek przeprowadzenia ustaleń w zakresie stanu zagospodarowywania zarówno terenu planowanej działalności wydobywczej, jak i jego otoczenia (w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie da się pogodzić ze powyższym stanem zagospodarowania, tj. czy nie doprowadzi do jego zaburzenia). Należało uwzględnić nie tylko stan już istniejący, ale również – w sytuacji nieobjęcia przedmiotowego obszaru miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - wynikający ze studium. Prawidłowe jest stanowisko organów, że docelowym sposobem zagospodarowania tego obszaru jest wykorzystanie na cele rekreacyjno-przyrodnicze i że okoliczność ta ma znacznie w sprawie. Ponadto, z określonym w powyższy sposób kierunkiem zagospodarowania przedmiotowego terenu nie dałaby się pogodzić żadna intensywna działalność z zakresu gospodarki odpadami, która z założenia miałaby charakter trwały (wieloletni). Natomiast w tej sprawie zachodzi konieczność rozważenia, czy możliwe jest czasowe prowadzenie działalności z zakresu gospodarki odpadami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na bezpodstawnym zarzuceniu organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z pominięciem art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 144 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach, jak i w związku z art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L. z 2008 r., nr 312, s. 3). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie podkreślił, że na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, czy organ miał podstawy do udzielenia spółce przedmiotowej zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska. Sąd I instancji wskazał jednak, że spółka potwierdza gotowość całkowitego zrekultywowania terenu objętego wnioskiem po zakończeniu jego eksploatacji. Spółka deklaruje również gotowość zastosowania niezbędnych rozwiązań technicznych, umożliwiających uniknięcie dostrzeżonych przez organy zagrożeń dla stosunków wodnych lub stabilności podłoża, wiążących się z realizacją zgody. Wskazuje również na konieczność uwzględnienia rzeczywistego rozmiaru uciążliwości wywoływanych w związku z realizacją zgody, co powinno uwzględniać istotność planowanej emisji hałasu w perspektywie sąsiadowania przedmiotowego terenu z drogą szybkiego ruchu. Ponadto spółka zarzuciła, że organy obu instancji nie odniosły się do zawartej we wniosku analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym do wykonanej analizy akustycznego oddziaływania przedsięwzięcia. Natomiast organy wskazywały na negatywne oddziaływanie planowanego wydobycia, w szczególności na sąsiednie ogródki działkowe. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienie tej kwestii musi zostać poprzedzone oszacowaniem przez organy rzeczywistego charakteru spodziewanych emisji. Tego rodzaju analizy organ nie przeprowadził. W ocenie organu, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że przedsięwzięcie spółki nie będzie powodować zagrożenia dla wody, gleby, roślin, jak i powodować uciążliwości w postaci hałasu oraz wywoływać niekorzystnych skutków dla miejsc o szczególnym znaczeniu. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji nie sformułował w tej sprawie. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dostatecznie rozważone w tym zakresie. W skardze kasacyjnej organ wskazał, że z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym dowodów urzędowych, wynika, że w wyniku działalności spółki zostanie całkowicie zlikwidowana naturalnie odtworzona roślinność (samosiejki, drzewa, krzewy, a również inna roślinność) na działkach nr [...], a także wierzchnia warstwa gleby. Ponadto, będzie to miało niekorzystny skutek dla terenu o szczególnym znaczeniu przeznaczonym w studium na tereny rekreacyjne i faktycznie tak wykorzystywanego. Jednocześnie po dokonaniu zniszczenia roślinności i wierzchniej warstwy gleby, wyrobisko ponownie zostanie zasypane bliżej nieokreślonymi odpadami, a ewentualne odtworzenie stanu obecnego zajmie kilkadziesiąt lat. Twierdzenia organu w tym zakresie pomijają natomiast stwierdzoną przez Sąd I instancji konieczność rozważenia, czy możliwe jest czasowe prowadzenie działalności z zakresu gospodarki odpadami, w tym również ustalenia rodzaju odpadów, którymi zostanie wypełnione zwałowisko, a które na obecnym etapie postępowania organ określa jako "bliżej nieokreślone". Argumentacja organu sformułowana w skardze kasacyjnej pomija również okoliczności, które wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i które wymagają uwzględnienia przed wydaniem przedmiotowej zgody (bądź odmową jej wydania). Wynika to z tego, że planowana działalność z zakresu gospodarki odpadami dotyczy terenu przeznaczonego na teren rekreacyjno-przyrodniczy, jednak aktualnie nie posiadającego jeszcze takiego charakteru. Korzystanie z tego terenu w tego rodzaju celu odbywa się obecnie wyłącznie w sposób samoistny. Należy mieć również na uwadze, że planowana działalność musi zostać zakończona wraz ze zlikwidowaniem zwałowiska, a więc powinna ze swojej istoty mieć "skończony" charakter. Ponadto prowadzona będzie najwyżej w kilkuletnich ramach czasowych. Istotne znaczenie ma również deklarowana przez spółkę pełna rekultywacja terenu oraz konieczność wyjaśnienia, czy istnieją techniczne możliwości zapobiegania negatywnym oddziaływaniom planowanej działalności na otoczenie. Nie można a priori przyjąć, że samo usunięcie roślinności z tego terenu, która to roślinność ma w większości charakter samosiejek i powstała głównie "naturalnie" w związku z brakiem zagospodarowania tego terenu, stanowi przesłankę do braku zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska. W takiej bowiem sytuacji, w każdym przypadku, w którym dane zwałowisko zostało porośnięte w sposób nieplanowany roślinnością, brak byłoby możliwości wydobycia z niego odpadów i jego późniejszej rekultywacji. Oczywiście należy podkreślić należy, że powyższe przesłanki nie przesądzają jeszcze, że spółka powinna uzyskać przedmiotową zgodę, natomiast niewątpliwie powinny być one przedmiotem rozważań organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając w szczególności, że żaden przepis p.o.ś. (w tym art. 144 tej ustawy), jak i żaden przepis szczególny, nie określają w sposób precyzyjny przesłanek, którymi powinien kierować się organ wydając zgodę. Nakłada to na organ obowiązek przeprowadzenia szczegółowej analizy w tym zakresie, w tym z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę (w tej sprawie przez spółkę). Stąd też zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak było też podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji "pominął" art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 144 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach, jak i w związku z art. 13 dyrektywy 2008/98/WE. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.