III OSK 933/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 588/22 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SzD/zw/p/AEiE/5 w przedmiocie przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na rzecz P. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 588/22, po rozpoznaniu skargi P. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie (dalej: "organ", "Rektor") z 7 grudnia 2021 r. nr SzD/zw/p/AEiE/5 w przedmiocie przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego: w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II zasądził od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 7 grudnia 2021 Rektor przyznał skarżącemu stypendium doktoranckie w kwocie 6 206,70 zł. Organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji, gdyż - jego zdaniem - uwzględniała ona w całości żądanie strony (na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185 ze zm., dalej: "k.p.a."). Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko wystąpił bezpośrednio ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący zarzucił naruszenie § 6 ust. 5 i 6 Regulaminu wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich, § 6 ust. 7 Regulaminu konkursu "Finansowanie zwiększonych stypendiów dla najlepszych doktorantów szkół doktorskich" (Działanie 5) projektu IDUB, oraz przekroczenie uprawnień przez Prorektora ds. nauki w trakcie procedury ustalania wysokości kwot zwiększenia stypendium i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wysokości przyznanego stypendium i zobowiązanie organu do ustalenia jego kwoty zgodnie z ww. regulaminami, czyli przyznania stypendium w kwocie 7 115,1 zł brutto. Wniósł także o zwrot kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w wyniku przekroczenia uprawnień przez Prorektora ds. Nauki, polegającego na ustaleniu maksymalnych stawek poszczególnych stopni zwiększeń, do czego nie miał legitymacji wynikającej z regulaminu: - złamany został § 4 ust. 3 Regulaminu, gdyż Prorektor ds. Nauki swoimi działaniami ustalił znacznie niższą efektywną maksymalną wysokości stypendium, niż ta określona w regulaminie i wypracowana w wyniku długotrwałego procesu jego uzgadniania z samorządem doktorantów, którego wymóg narzucają przepisy wyższego rzędu. - naruszony został wynikający z § 6 ust. 5 Regulaminu podział środków pomiędzy jednostki, w szczególności "zaniżone zostały środki możliwe do wykorzystania przez mój wydział. Proporcje tego podziału zostały następnie jeszcze bardziej naruszone w wyniku pozaregulaminowego przyznania niewykorzystanych środków dwóm innym jednostkom"; - kierownicy jednostek zostali pozbawieni wynikającej z § 6 ust. 6 Regulaminu kompetencji ustalania stawek zwiększeń w jednostce. W związku z tak określonymi maksymalnymi stawkami skarżący nie miał możliwości uzyskania stypendium doktoranckiego w maksymalnej wysokości określonej w Regulaminie wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich to jest w kwocie 7 115,1 zł. Skarżący wskazał również na nieprawidłowości w przypadku drugiego źródła zwiększeń jego stypendium wypłacanych z konkursu "Finansowanie zwiększonych stypendiów dla najlepszych doktorantów szkół doktorskich" (Działanie 5) projektu IDUB wynikające z awarii systemu obsługującemu proces. Awaria ta doprowadziła bowiem do wyeliminowania co najmniej 2 wniosków z konkursu, co spowodowało, że skarżący nie znalazł się w grupie 1/3 beneficjentów, którzy uzyskali zwiększenia I stopnia. Powyższa skarga została uzupełniona pismem z 11 maja 2022 r. W piśmie tym zaskarżonej decyzji zarzucono dodatkowo naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji administracyjnej, a w konsekwencji brak możliwości poznania motywów jakimi organ kierował się przy jej wydawaniu. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że stypendium przyznane doktorantowi w roku akademickim 2021/2022 stanowiło sumę kwoty stypendium ustalonej na podstawie art. 209 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 1668 ze zm.; dalej: "p.s.w.n.") oraz dalszych kwot tytułem zwiększenia stypendium, wypłacanego na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. Skarżący uzyskał najwyższą przewidzianą w roku akademickim 2021/2022 kwotę tytułem zwiększenia stypendium finansowaną ze środków, o których mowa w art. 365 pkt 2 lit. c p.s.w.n. Skarżącemu przyznano również kwotę tytułem zwiększenia stypendium przyznaną z konkursu finansowanego ze środków programu Inicjatywa Doskonałości - Uczelnia Badawcza. W wyniku zsumowania tych trzech źródeł stypendium doktoranckiego, ustalono jego wysokość na 6 206,70 zł miesięcznie, na którą składały się następujące kwoty: - 3 653,70 zł tytułem stypendium doktoranckiego dla doktoranta po pozytywnej ocenie śródokresowej (art. 209 ust. 1 w zw. z art. 209 ust. 4 pkt 2 p.s.w.n.), - 1 553 zł tytułem zwiększenia stypendium doktoranckiego na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. w zw. z § 6 ust. 1 i 3 pkt 1 Regulaminu, z czego kwota 1113,00 zł przyznana zgodnie z wnioskiem kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej oraz dodatkowa kwota 400 zł przyznana dla każdego doktoranta, który spełnił kryteria do zwiększenia stypendium doktoranckiego; - 1 000 zł tytułem zwiększenia stypendium na podstawie art. 209 ust. 5 p.s.w.n. w zw. z § 6 ust. 1 i pkt 3 pkt 2 Regulaminu ze środków programu Inicjatywa Doskonałości - Uczelnia Badawcza. Organ wskazał, że sama możliwość zwiększenia stypendium doktoranckiego ponad jego ustawową wysokość ma charakter fakultatywny, jest zależna od wielu zmiennych, w tym możliwości finansowych jednostki i pozostaje w ramach kompetencji Rektora wynikających wprost z ustawy p.s.w.n. oraz Statutu. Wynikający ze skargi spór wynika zatem, w ocenie organu, z błędnej interpretacji przez skarżącego uprawnień, co do czynionych w ramach struktury uczelni ustaleń dotyczących wysokości przyznawanych na rzecz doktorantów świadczeń. W toku postępowania dokonano prawidłowej interpretacji regulaminu i zastosowania procedury przyznania stypendium w odniesieniu do doktoranta, właściwie również dokonano ustalenia jego końcowej punktacji i określenia miejsca rankingowego skarżącego. Fakt, że skarżącego nie zadowoliła kwota otrzymanego stypendium, gdyż oczekiwał on ogólnie wyższych świadczeń, nie zmienia faktu, iż to Rektor jako kierujący uczelnią, upoważnieni przez niego Prorektorzy i działający w porozumieniu z nimi Kierownicy jednostek pozostają w ramach autonomii uczelni uprawnieni do ustalenia kryteriów i wysokości tych świadczeń, których zasady przyznawania zostały pozostawione w ich kompetencji. Stąd też każda uczelnia wyższa może ustalić własne odmienne kryteria przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego. Jednocześnie w zakresie zarzutów skargi organ podkreślił, iż ustalenia dotyczące wysokości kwot przyznawanych doktorantom tytułem zwiększenia stypendium, są objęte autonomią uczelni i pozostają już poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Organy uczelni pozostały bowiem uprawnione do samodzielnego ustalenia tej kwestii (brak tu rozwiązań o charakterze ustawowym), a wewnętrzne sprawy organizacyjne uczelni, z których w skardze wywodzi się naruszenie Regulaminu, pozostają w tym zakresie nieistotne z punktu widzenia prawidłowości wydanej decyzji. Jednocześnie, wbrew zarzutom skarżącego, organ zauważył, że zgodne ustalenie w ramach struktury uczelni pułapów zwiększenia stypendium finansowanego z subwencji, tym bardziej wpłynęło na transparentność zasad zwiększenia stypendium wobec wszystkich doktorantów AGH. W konsekwencji organ uznał, że prawidłowo przeprowadził procedurę przyznawania zwiększonego stypendium doktoranckiego, a zawarte w skardze twierdzenia dotyczące ewentualnych wysokości stypendium doktoranckiego, w przypadku przeznaczenia na ten cel kwot wyższego rzędu, uznać należy za jedynie polemiczne. Zdaniem organu, za niezasadne należy uznać również zarzuty związane z naruszeniem Regulaminu konkursu "Finansowanie zwiększonych stypendiów dla najlepszych doktorantów szkół doktorskich" (dalej: "Regulamin IDUB"). Wskazano, że zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu IDUB, doktorantowi przysługuje prawo do odwołania się od wyników kwalifikacji wniosków w konkursie, które składa się do Biura projektu IDUB do 7 dni po ogłoszeniu listy rankingowej. Ostatecznym organem odwoławczym jest Rektor AGH. Jak natomiast wynika z Regulaminu IDUB, zgodnie z jego § 7 ust. 8 Regulaminu IDUB, w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie konkursu mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązującego prawa polskiego, w tym Kodeksu cywilnego i ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Dalej organ podkreślił, że chociaż kwota zwiększenia stypendium przez doktoranta pozostaje objęta decyzją w przedmiocie przyznania stypendium, to przebieg procedury w tym zakresie regulowany jest autonomicznie, nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, i ma on charakter cywilnoprawny. Organ wskazał na właściwość sądu powszechnego w przypadku dochodzenia przez uczestnika konkursu roszczeń z tego tytułu. Wydawane w tym zakresie akty mają bowiem charakter zbliżony do umowy stypendialnej. W piśmie procesowym z 11 lipca 2022 r. organ wystąpił o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż sprawa będąca jej przedmiotem nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja stanowi niezaskarżalny akt wewnętrzny organów uczelni, a sama ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie przewiduje możliwości jej kontroli sądowoadministracyjnej. Co za tym idzie, przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ani też nie ma przepisów ustawy szczególnej, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującej właściwość sądu administracyjnego. Kontrola sądowa zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego w ramach podległości zakładowej nastąpiłaby zatem z naruszeniem autonomii szkół wyższych. To natomiast w ocenie organu implikuje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności rozważył kwestię, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpatrywania spraw dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie stypendiów doktoranckich. Analizując powyższe wskazał, że ani art. 209 p.s.w.n. nie przewiduje wprost, że w tego typu sytuacjach jest wydawana decyzja administracyjna, ani że znajdują w tych przypadkach zastosowanie przepisy k.p.a. Sąd podkreślił, że w analogicznej sytuacji dotyczącej przyznawania stypendiów dla studentów ustawodawca wprost przewidział, że przyznanie świadczenia oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (art. 86 ust. 2 p.s.w.n.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że uczelnie działają jako zakłady administracyjne i posiadają szeroki zakres autonomii. W doktrynie tradycyjnie rozróżniano akty zakładowe o charakterze zewnętrznym oraz wewnętrznym. Jedynie do aktów o charakterze zewnętrznym nakazywano stosować przepisy k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że chociaż orzecznictwo sądów administracyjnych było zmienne w zakresie kwestii stypendialnych to jednak szło ono w kierunku decyzji stypendialnych podejmowanych przez uczelnię za decyzje administracyjne. Sąd I instancji stwierdził, że historyczna analiza regulacji dotyczących doktorantów wskazuje na zwiększającą się ochronę ich praw, stąd właśnie wyraźna już regulacja prowadzenia studiów doktoranckich na poziomie ustawowym w ustawie o Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. Wcześniej taka regulacja nie występowała, a prawa były jedynie unormowane na poziomie ustawowym w odniesieniu do studentów, z kolei studia doktoranckie i przyznawane doktorantom stypendia były regulowane za pomocą rozporządzeń. Co więcej, na gruncie ustawy z 2005 r. należy wskazać, że oprócz wyraźnej regulacji kwestii stypendiów wprowadzono, identycznie jak miało to miejsce już wcześniej w odniesieniu do studentów, wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach doktorantów. Na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. nie było już wątpliwości – z uwagi na wyraźne brzmienie przepisów – że rozstrzygnięcie w kwestii stypendium doktoranckiego podejmowane jest w drodze decyzji administracyjnej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji przyjęcie, że doktorant nie może zaskarżyć decyzji stypendialnej byłoby sprzeczne z kierunkiem rozwoju systemu szkolnictwa wyższego, jak również z konstytucyjnie przyznanym prawem do sądu oraz równego traktowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że 209 p.s.w.n. przyznaje prawo o charakterze podmiotowym doktorantowi. Prawo to w swoim dolnym wymiarze jest ustawowo określone. Zdaniem Sądu I instancji, należy więc przyjąć, że w tej materii doktorant jest obywatelem, któremu przysługuje określone prawo, a nie podmiotem podległym władztwu zakładowemu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie podstawą obowiązku przyznania stypendium jest przepis aktu normatywnego o randze ustawy. Ma on więc charakter powszechnie obowiązujący i mieści się w ramach szeroko rozumianych decyzji nawiązujących czy przekształcających stosunek zakładowy. Ustawa bowiem przewiduje wprost obowiązek przyznania stypendium doktoranckiego, a nie jedynie uprawnienie uczelni. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie podejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zarówno stypendium, jak i zwiększonego stypendium winno nastąpić więc w formie decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd wskazał przy tym, że organ w tym względzie prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w takiej właśnie formie i prawidłowo pouczył skarżącego o przysługujących środkach odwoławczych: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy lub skardze wnoszonej bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe decyzja administracyjna podejmowana w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego powinna spełniać wymagania określone w art. 107 §1 k.p.a. Obowiązkowym elementem decyzji jest jej uzasadnienie. W niniejszej sprawie organ skorzystał jednak z regulacji przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. i przyjmując, że przyznaje skarżącemu stypendium uwzględnił w całości żądanie strony. Dopiero samo uzasadnienie decyzji stypendialnej nastąpiło w odpowiedzi na skargę. Tam dopiero organ wskazał jakie składniki składają się na kwotę przyznanego stypendium i z jakich środków one pochodzą. Należy przy tym podkreślić, że skarżący złożył wniosek o stypendium bez wskazywania żądanej kwoty, a maksymalna kwota stypendium według Regulaminu wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich wynosiła 7 115,10 zł. Skoro więc skarżący nie otrzymał maksymalnej wysokości stypendium, to nie można uznać, że organ uwzględnił w całości jego żądanie. Stąd decyzja o przyznaniu stypendium powinna być uzasadniona, zwłaszcza że w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wady uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji mogą być podnoszone w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym. Dodać należy, że prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. Z k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne winno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia decyzji przez Rektora Akademii Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie, co uniemożliwia jej prawidłową weryfikację. Sąd podziela również stanowisko, że uzasadnienie nie może znajdować się dopiero w odpowiedzi organu na skargę. Rektor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, skutkujące nieważnością postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co nastąpiło z uwagi na uznanie decyzji Rektora z 7 grudnia 2021 r. przyznającej zwiększone stypendium doktoranckie za "decyzję administracyjną", podczas gdy rozstrzygnięcie to należało uznać za niezaskarżalny wewnętrzny akt zakładowy organu uczelni, nie stanowiący decyzji i nie podlegający kontroli sądów administracyjnych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu, pomimo iż skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 209 ust. 1 w zw. z ust. 5 p.s.w.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że akt organu uczelni wydany na podstawie tego przepisu stanowi decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż akt ten, w zakresie dotyczącym zwiększenia stypendium doktoranckiego, stanowi akt zakładowy wewnętrzny, nie stanowiący decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie podlegający kognicji sądów administracyjnych; 2. art. 209 ust. 1 p.s.w.n. w zw. z ust. 4 p.s.w.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że akt organu uczelni przyznający stypendium doktoranckie w ustawowej wysokości, stanowi decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podczas gdy jest to co najwyżej czynność materialno-techniczna organu, która została zrealizowana w sposób prawidłowy, do której nie stosuje się wymogów określonych w art. 107 k.p.a., a ponadto której prawidłowość nie została zakwestionowana, wskutek czego brak było podstaw do wydania przez Sąd I instancji w tym zakresie wyroku kasatoryjnego; 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 32 ust 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem tego, iż wynikające ze wskazanych przepisów Konstytucji uprawnienia i powiązane z nimi m. in. art. 7 Konstytucji i art. 78 Konstytucji odnoszą się do relacji jednostki względem władz publicznych, tymczasem organy uczelni w zakresie podejmowania indywidualnych aktów wewnątrzzakładowych nie mieszczą się w pojęciu "władze publiczne", co skutkowało błędnym przyjęciem, że będąca przedmiotem skargi decyzja w przedmiocie przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy jest to akt władztwa wewnątrzzakładowego; 4. art. 70 ust. 5 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 p.s.w.n. polegający na ich błędnej wykładni, naruszającej zasadę autonomii szkół wyższych przewidzianą w Konstytucji oraz ustawie p.s.w.n., skutkującej dokonaniem przez Sąd rozszerzającej interpretacji art. 209 p.s.w.n. i błędnym przyjęciem, że akt organów uczelni w przedmiocie zwiększenia stypendium doktoranckiego o którym mowa w art. 209 ust. 5 p.s.w.n. stanowi decyzję administracyjną, pomimo iż brak jest normatywnej podstawy dla takiego wniosku. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego w sprawie wyroku w całości oraz odrzucenie skargi ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 9 marca 2026 r. skarżący w całości podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzję Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego. Zgodnie z tą decyzją, Rektor przyznał skarżącemu zwiększone stypendium doktoranckie w kwocie 6 206,70 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji, podejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zarówno stypendium, jak i zwiększonego stypendium powinno nastąpić więc w formie "decyzji administracyjnej", która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto nie można przyjąć, że organ w sposób prawidłowy skorzystał z regulacji przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. i odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji. Skoro bowiem skarżący nie otrzymał maksymalnej wysokości stypendium (tj. 7 115,10 zł), to nie można uznać, że organ uwzględnił "w całości" jego żądanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego, gdyż: a)rozpoznano skargę pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej co powinno skutkować nieważnością postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); b) akt w zakresie dotyczącym zwiększenia stypendium doktoranckiego stanowi "akt zakładowy wewnętrzny" i nie jest "decyzją administracyjną" (czyli nie podlega kognicji sądów administracyjnych – zatem wskazano na naruszenie art. 209 ust. 1 w zw. z ust. 5 p.s.w.n.); ewentualnie można uznać, że jest to "czynność materialno-techniczna organu"; c) organy uczelni w zakresie podejmowania indywidualnych aktów wewnątrzzakładowych nie mieszczą się w pojęciu "władze publiczne", co skutkowało błędnym przyjęciem, że będąca przedmiotem skargi decyzja w przedmiocie przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy jest to akt władztwa wewnątrzzakładowego (naruszenie art. 45 ust. 1 konstytucji i art. 32 ust. 1 Konstytucji); d) Sąd naruszył zasadę "autonomii szkół wyższych" poprzez przyjęcie, że akt organów uczelni w przedmiocie zwiększenia stypendium doktoranckiego o którym mowa w art. 209 ust. 5 p.s.w.n. stanowi "decyzję administracyjną". Tak postawione zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w swojej istocie sprowadzają się do tego, że akt Rektora dotyczący "zwiększenia stypendium doktoranckiego" stanowi akt zakładowy wewnętrzny i nie jest to "decyzja administracyjna", którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego. 3. Zdaniem NSA, zaskarżony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 września 2022 roku (sygn. akt II SA/Kr 164/22) nie zawiera uchybień wskazywanych w skardze kasacyjnej, zaś podnoszone przez skarżącego kasacyjnie bezzasadne zarzuty, stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Wobec powyższego skarga kasacyjna zasługuje na oddalenie, z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Dlatego też Sąd zobligowany jest do skontrolowania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Stwierdzenie bowiem braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził w tym zakresie szeroką analizę i uznał zasadność administracyjnej drogi sądowej. Przypomnieć przy tym trzeba, że art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wskazuje na "decyzje administracyjne" jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 423/23). Zatem wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest całkowicie niezasadny. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. co do zasady oznacza, iż sąd administracyjny nie jest w ogóle właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. NSA nie ma przy tym wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, dotyczącej przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego, właściwość sądów administracyjnych istnieje i stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. Po drugie - Sąd I instancji prawidłowo rozważył to, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpatrywania spraw dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie stypendiów doktoranckich. Bardzo obszerna argumentacja prawna, w tym zastosowana wykładnia historyczna oraz prokonstytucyjna przepisów, znajduje się w obszernym uzasadnieniu wyroku (por. s. 6-17). NSA w pełni podziela przedstawioną argumentacji i nie ma potrzeby jej powielania. W niniejszej sprawie podstawą obowiązku przyznania stypendium jest przepis aktu normatywnego o randze ustawy (art. 209 ust. 1 p.s.w.n.). Ma on więc charakter powszechnie obowiązujący i mieści się w ramach szeroko rozumianych decyzji nawiązujących czy przekształcających stosunek zakładowy. Ustawa przewiduje wprost obowiązek przyznania stypendium doktoranckiego, a nie jedynie fakultatywne uprawnienie uczelni w tym zakresie. Co więcej, jego wysokość ulega zmianie w ramach kształcenia się doktorantów w szkole doktorskiej. Nie można więc w tym przypadku stwierdzić, że jest to wewnętrzna sprawa między uczelnią (zakładem administracyjnym) a doktorantem korzystającym ze świadczeń zakładu. Gdyby bowiem przyjąć takie rozwiązanie mogłoby się okazać, że uczelnia w ogóle - wbrew przepisom ustawy p.s.w.n. - nie przyzna stypendium doktoranckiego, a takie rozstrzygnięcie nie podlegałoby w konsekwencji zaskarżeniu do jakiegokolwiek sądu. Takie rozwiązanie jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W związku z tym, zupełnie niezasadne są twierdzenia organu, iż akt w zakresie dotyczącym zwiększenia stypendium doktoranckiego stanowi rozstrzygniecie takie to "akt zakładowy wewnętrzny" i nie jest "decyzją administracyjną" (czyli nie podlega kognicji sądów administracyjnych) lub że akt ten stanowi wyłącznie "czynność materialno-techniczną" organu. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 209 ust. 1 w zw. z ust. 5 p.s.w.n. jest całkowicie bezzasadny. Po trzecie – bezzasadny jest także zarzut organu wskazujący na to, że Sąd I instancji naruszył zasadę "autonomii szkół wyższych". Autonomię szkół wyższych gwarantuje Konstytucja w art. 70 ust. 5 stanowiąc, że szkołom wyższym zapewnia się autonomię na zasadach określonych w ustawie. Zasada autonomii szkół wyższych nie może prowadzić do pozbawiania użytkowników tego specyficznego zakładu administracyjnego uprawnień o charakterze podmiotowym, przyznanych na podstawie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Przepisy wewnętrzne obowiązujące w danej Uczelni nie mogą być bowiem sprzeczne, ani z ustawą, na podstawie której zostały wydane, ani z Konstytucją (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1747/22). Zasada autonomii szkół wyższych nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów Uczelni w obszarach jej działań (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2176/18). Przypomnieć należy, że art. 70 ust. 5 in fine Konstytucji wyraźnie zaznacza, iż autonomia zapewniana jest "na zasadach określonych w ustawie". Zatem autonomia szkół wyższych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie postrzegana jest szeroko, ale jednocześnie wskazuje się, że nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni w obszarach jej działań (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 597/11 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 stycznia 2002 r., Ts 138/01, w którym Trybunał wskazał, że poruszając się w sferze objętej konstytucyjnie gwarantowaną autonomią, organy szkoły wyższej nie mogą działać arbitralnie i niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem). Po czwarte – zwrócić można uwagę na niekonsekwentne (i sprzeczne z zarzutami skargi kasacyjnej) twierdzenia Rektora, który z jednej strony wskazuje, że akt w zakresie zwiększenia stypendium doktoranckiego nie jest "decyzją administracyjną" lecz "aktem wewnętrznym" a z drugiej strony, już w samej decyzji z 7 grudnia 2021 r. wydanej dla skarżącego w pkt 4 "Pouczenia" wskazano, że: "Na niniejszą decyzję, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a.") stronię przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, bez uprzedniego skorzystania z prawa do zwrócenia się do Rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy". Czyli Rektor z jednej strony uznaje swoje rozstrzygniecie jako "akt wewnętrzny" a z drugiej strony wskazuje na możliwość zaskarżenia owej "decyzji" do sądu administracyjnego. Po piąte - rację ma również Sąd I instancji, że decyzja administracyjna podejmowana w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego powinna spełniać wymagania określone w art. 107 § 1 k.p.a. Obowiązkowym elementem decyzji jest jej uzasadnienie. W niniejszej sprawie organ skorzystał jednak z regulacji przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. i przyjmując, że przyznaje skarżącemu stypendium uwzględnił w całości żądanie strony. Dopiero samo uzasadnienie decyzji stypendialnej nastąpiło w odpowiedzi na skargę. Tam dopiero organ wskazał jakie składniki składają się na kwotę przyznanego stypendium i z jakich środków one pochodzą. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o stypendium bez wskazywania żądanej kwoty, a maksymalna kwota stypendium według Regulaminu wypłacania stypendium doktoranckiego dla doktorantów szkół doktorskich wynosiła 7 115,10 zł. Skoro więc skarżący nie otrzymał maksymalnej wysokości stypendium, to nie można uznać, że organ uwzględnił w całości jego żądanie. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia decyzji Rektora Akademii- Górniczo Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie z 7 grudnia 2021, co uniemożliwiało Sądowi I instancji jej prawidłową weryfikację. 5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- #