III OSK 924/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1062/21 o odrzuceniu skargi P. B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ostródzie w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę P. B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ostródzie w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ostródzie z 23 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania skargowego zakończonego zawiadomieniem, domagając się skierowania sprawy do mediacji, a w przypadku jej niepodjęcia, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu powołał się na art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując, że kreuje on indywidualne uprawnienie jednostki do dostępu do dokumentów i urzędowych danych, zaś wszelkie przepisy rangi ustawowej muszą być wykładane w zgodzie z Konstytucją RP. Odmowa dostępu, choćby do treści skargi złożonej ustnie, narusza normy konstytucyjne i jest nie do pogodzenia z zasadami ogólnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 237 § 3 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), jest czynnością materialno-techniczną, od której nie wnosi się ani środka odwoławczego, ani skargi do sądu administracyjnego. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ pismem z 12 listopada 2021 r. udzielił odpowiedzi na złożoną skargę. Natomiast żądanie udostępnienia materiałów postępowania skargowego na podstawie art. 73 k.p.a. jest bezzasadne, gdyż do Działu VIII k.p.a. nie stosuje się przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Pismo to zostało podpisane przez radcę prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie. Do odpowiedzi załączono pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność organu dotycząca odmowy udostępnienia skarżącemu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania skargowego zakończonego wydaniem zawiadomienia o wyjaśnieniu i zakończeniu sprawy. Wskazane postępowanie skargowe zostało wszczęte na skutek skargi złożonej przez skarżącego na działania określonego funkcjonariusza Policji w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Ze względu na charakter postępowania prowadzonego w trybie skargowym uregulowanym przepisami Działu VIII k.p.a., Sąd ten uznał, że zarówno czynność kończąca takie postępowanie, tj. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, jak i wszelkie ewentualne czynności podjęte w ramach takiego postępowania wobec wnoszącego skargę, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji również kontrola czynności będącej przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie, polegającej na odmowie udostępnienia skarżącemu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania skargowego toczącego się z jego inicjatywy przed Komendantem Powiatowym Policji, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd ten odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że czynność odmowy udostępnienia akt zakończonego postępowania skargowego, w oparciu o art. 51 ust. 3 Konstytucji, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawniania jednostki wynikającego z treści tego przepisu; 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, w sytuacji gdy skarga nie była "z innych przyczyn" [niż te określone w art 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a.] niedopuszczalna; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie korelacji między uprawnieniem jednostki wynikającym z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP a kognicją sądu administracyjnego - wynikającą z faktu, że obejmuje ona swym zakresem także te czynności organu, które dotyczą uprawnienia jednostki, wynikającego wprost z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do ww. zarzutów. Jego zdaniem przedmiotem skargi jest czynność odmowy udostępnienia dokumentów zakończonego postępowania, które dotyczą skarżącego, a który domagał się ich w oparciu o art. 51 ust. 3 Konstytucji — kreujący wprost indywidualne uprawnienie jednostki do roszczenia wobec władzy publicznej. Czynność odmowy udostępnienia dokumentów, dotyczących skarżącego, spełnia wszystkie doktrynalne i jurydyczne cechy tzw. innej czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta została przez organ władzy publicznej poza postępowaniem administracyjnym oraz w sposób władczy i jednostronny rozstrzygnęła o uprawnieniu jednostki, które wynika z przepisu prawa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie procesowym z 11 marca 2022 r. występujący w sprawie pełnomocnik podniósł, że pełnomocnictwo udzielone mu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie ma swoje umocowanie w art. 35 § 2 p.p.s.a. W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania, bowiem organ w sprawie jest nienależycie umocowany – pełnomocnictwa do reprezentowania organu udzielił Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, nie zaś skarżony Komendant Powiatowy Policji w Ostródzie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie opisana wyżej okoliczność zachodzi, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź na skargę została podpisana przez pełnomocnika ustanowionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie. Do odpowiedzi załączono pełnomocnictwo udzielone r. pr. J. S. przez ww. organ. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący zaskarżył czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ostródzie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżony organ udzielił ww. radcy prawnemu pełnomocnictwa do występowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że występujący w sprawie pełnomocnik nie został prawidłowo umocowany, a Komendant Powiatowy Policji w Ostródzie, wbrew art. 54 § 2 p.p.s.a., nie udzielił odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z 11 marca 2022 r. ww. pełnomocnik wyjaśnił, że pełnomocnictwa udzielił mu Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie jako organ nadrzędny nad Komendantem Powiatowym Policji w Ostródzie, na podstawie art. 35 § 2 p.p.s.a. Okoliczność ta nie mogła jednak wpłynąć na inną ocenę rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z ww. przepisem "pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.". Abstrahując od możliwości zastosowania ww. przepisu do występującego w sprawie organu administracji publicznej, wobec jednoznacznej regulacji § 4 p.p.s.a., to powołany przez pełnomocnika przepis stanowi o tym, kto może być pełnomocnikiem podmiotów w nim wymienionych, nie zaś który podmiot może udzielić pełnomocnictwa. Wadliwość powołania r. pr. J. S. polega na tym, że nie umocował go organ będący w niniejszej sprawie organem, którego działanie jest przedmiotem skargi. Innymi słowy Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie nie mógł skutecznie upoważnić ww. pełnomocnika w sprawie, w której zaskarżono czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ostródzie. Ustalenie, iż w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania, oznaczało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie był obowiązany odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.