III OSK 922/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/23 o odrzuceniu skargi J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie interwencji w sprawie naruszenia uprawnień przez organy dyscyplinarne samorządu lekarskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 14 czerwca 2023 r. J.K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO, Rzecznik, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie interwencji w sprawie naruszenia uprawnień przez organy dyscyplinarne samorządu lekarskiego, wskazując, że od 6 marca 2021 r. kieruje do RPO prośby o podjęcie interwencji w sprawie naruszania konstytucyjnych uprawnień skarżącego przez organy dyscyplinarne samorządu lekarskiego, jednak postępowanie to nie zaowocowało żadnym z efektów, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, czy Rzecznik dopuścił się w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i czy można się w tym dopatrywać rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie strony przeciwnej do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania którejś z czynności, przewidzianych w art. 11 ustawy o RPO oraz przyznanie skarżącemu od strony przeciwnej kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z 5 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dale: Sąd I instancji, WSA), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie interwencji w sprawie naruszenia uprawnień przez organy dyscyplinarne samorządu lekarskiego. W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza sprawa nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej. Jest on natomiast samodzielnym konstytucyjnym organem ochrony prawa (rozdział 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych ugruntowane jest stanowisko, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Dlatego też ocena podejmowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich działań nie należy do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SAB 41/98; z 9 lutego 2000 r., sygn. akt II SA 2652/99, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3272/14, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OZ 589/17). W ocenie WSA, skoro działania Rzecznika Praw Obywatelskich podejmowane na podstawie przepisów ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego to należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, a Sąd nie jest uprawniony do badania zasadności i legalności niepodjętych czynności. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie opisanego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, według norm przepisanych, włącznie z kosztami zastępstwa oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w części, w jakiej nie jest podobne do innych tego rodzaju postanowień, wprowadza swojego rodzaju dychotomiczny podział organów Państwa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zdaniem Sądu I instancji, wszystkie organy, poza samym tylko Rzecznikiem Praw Obywatelskich podlegają regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw, natomiast Rzecznik tej regulacji nie podlega. Skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA nie wyjaśnia, dlaczego tak miałoby być, powołuje się jedynie na orzeczenia NSA wydane w innych sprawach. Tymczasem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sporna kwestia nie jest należycie wyjaśniona ani w literaturze, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie chodzi tutaj ani o specyficzny charakter organu, jakim jest Rzecznik, ani o kwestie nazewnictwa, ale o kwestię według jakiej procedury (cywilnej, karnej, administracyjnej) działa Rzecznik, załatwiając sprawy obywateli. W ocenie skarżącego kasacyjnie, do wszystkich innych organów państwowych, a więc także Rzecznika Praw Obywatelskich, jest skierowany przepis art. 1 pkt 2 k.p.a., z mocy którego sprawy załatwiane są milcząco. Regulacja ta dotyczy w szczególności terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 w związku z art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a.). Proponowane rozwiązanie w jego ocenie wydaje się oczywiste z punktu widzenia ochrony praw obywatelskich, jest bowiem skorelowane z przepisami k.p.c. i k.p.k. o terminach wniesienia skargi kasacyjnej. Termin załatwienia sprawy przez Rzecznika, w szczególności milczącego, nie może być dłuższy, aniżeli termin, w którym strona sama - bez jego pomocy - sformułuje i wniesie kasację. Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że załatwienie sprawy przez Rzecznika, z mocy przepisu szczególnego, może jednak mieć formę zawiadomienia strony o przystąpieniu do sporządzania skargi kasacyjnej, lub też o niezajęciu się sprawą (art. 14 pkt 1 lub pkt 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich). W tym to zakresie - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Rzecznika obowiązują przepisy k.p.a., dotyczące terminów załatwiania spraw, ani w ustawie jego dotyczącej, ani w jakimkolwiek innych akcie prawnym nie zamieszczono bowiem normy szczególnej. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wbrew pozorom jest to celowy i słuszny zabieg prawodawcy, albowiem czynności Rzecznika Praw Obywatelskich podlegają takiej samej kontroli, takiej samej ochronie praw człowieka i obywatela, jak działania każdego innego organu Państwa, z wyjątkiem sądów powszechnych i administracyjnych. Sąd I instancji. zdaniem skarżącego zdaje się powyższych problemów nie dostrzegać, poprzestając na prostym przeniesieniu zdań zawartych w innych rozstrzygnięciach, bez bliższego zaznajomienia się ze sprawą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut zawiera w swej treści wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie p.p.s.a. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów p.p.s.a., których naruszenia - zdaniem skarżącego - dopuścił się Sąd I instancji. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za odpowiadające w pełni obowiązkowi przytoczenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. bez powiązania go z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. musi skłaniać do oceny, że zarzut ten został błędnie sformułowany, i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie. Błędne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te dopuszczają skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz pkt 4a, tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (...). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie interwencji w sprawie naruszenia uprawnień przez organy dyscyplinarne samorządu lekarskiego jest prawidłowe, bowiem złożona skarga nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Rzecznik Praw Obywatelskich jest konstytucyjnym organem ochrony prawa, którego zadaniem jest stanie na straży praw i wolności człowieka i obywatela. Podstawy prawne i podstawy działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa zaś Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2023 r., poz. 1058; dalej: ustawa o RPO). Tryb rozpatrywania spraw należących do kompetencji tego organu uregulowany został w przepisach powołanej ustawy, zgodnie z którymi zarówno o sposobie działania, jak i o podjętych środkach prawnych w danej sprawie decyduje autonomicznie Rzecznik Praw Obywatelskich. Art. 210 Konstytucji RP stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Czynności, które Rzecznik Praw Obywatelskich może podjąć po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem określa art. 11 tej ustawy. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o RPO, Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: 1) podjąć sprawę, 2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości, 4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy o RPO, po zbadaniu sprawy Rzecznik może wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. Rzecznik Praw Obywatelskich jako, iż nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. nie może ani wszcząć ani prowadzić postępowania w trybie przepisów k.p.a. Organ ten nie podejmuje czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić także trzeba, iż żadne obowiązujące przepisy nie przyznają Rzecznikowi Praw Obywatelskich uprawnień władczych, które mogłyby stanowić podstawę do podejmowania działań, które mogłyby stać się przedmiotem skargi w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OZ 589/17). Słusznym było więc przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że działania podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie przepisów ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, tym samym nie mogą być przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.