III OSK 885/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Starogard Gdański od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 490/22 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 30 marca 2022 r. nr XLV/564/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA w Gdańsku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 490/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej "skarżąca", "spółka"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Starogard Gdański (dalej "Rada") z dnia 30 marca 2022 r., nr XLV/564/2021, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz zasądził od Gminy Miejskiej Starogard Gdański na rzecz skarżącej kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 8 października 2021 r. skarżąca zwróciła się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K. (dalej "radny" lub "pracownik"). Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, lecz zmiany organizacyjne spółki i wynikająca z nich likwidacja zajmowanego dotychczas przez pracownika stanowiska pracy Kierownika Działu [...]. W październiku 2020 roku doszło do likwidacji jednostek organizacyjnych funkcjonujących dotąd w strukturze spółki, takich jak Dział [...], Dział [...], Dział [...], a także Dział [...], którym dotychczas kierował radny. Likwidacja jednostek organizacyjnych spowodowała likwidację przyporządkowanych im stanowisk pracy, w tym stanowiska Kierownika Działu [...]. W konsekwencji tych zmian rozwiązano stosunki pracy z [...] pracownikami zakładu spółki. Skarżąca zaznaczyła, że wobec likwidacji zajmowanego stanowiska pracy i braku utworzenia odpowiednika tego stanowiska, uwzględniającego kompetencje i zadania pracownika, dalsze jego zatrudnianie straciło rację bytu. Ponadto jest on ostatnim pracownikiem zakładu spółki objętym zmianami organizacyjnymi, z którym dotychczas nie rozwiązano stosunku pracy. Rada uchwałą z dnia 30 marca 2022 r., nr XLV/564/2021 – działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej "u.s.g.") – odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnionym w spółce radnym, wskazując, że powołała komisję doraźną, której ustalenia wzięła pod uwagę. Komisja ta stwierdziła, że skarżąca już w 2020 roku zwracała się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wskazywane wówczas zarzuty dotyczyły naruszania obowiązków pracowniczych, jednak Rada uznała, że zarzuty nie zostały przez skarżącą udowodnione i odmówiła wyrażenia zgody. Następnie WSA w Gdańsku wydał wyrok stwierdzający nieważność podjętej w tym zakresie uchwały, a skarga kasacyjna od tego wyroku nie została dotychczas rozpoznana. Rada odniosła się też do zmiany organizacyjnej, na którą powołuje się skarżąca, uznając, iż likwidacja jednostek organizacyjnych Działu [...], Działu [...], Działu [...] oraz kierowanego przez radnego Działu [...] polegała na przeniesieniu zadań i obowiązków z tych jednostek do Wydziału [...] – co w opinii Rady oznacza, że zmianie uległa jedynie nazwa jednostki organizacyjnej, podczas gdy zadania i obowiązki pozostały te same. Zmieniły się jedynie osoby za nie odpowiedzialne, co pozwoliło na dokonanie zwolnień poszczególnych pracowników i zatrudnienie innych osób. Rada podkreśliła, że art. 25 ust. 2 u.s.g. daje jej swobodę uznania co do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadkach innych niż te, w których rozwiązanie to ma związek z wykonywaniem mandatu radnego. W tym bowiem jedynie przypadku jest ona zobligowana zgody odmówić. Rada uznała za zasadną odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym uznając, że wymaga tego zasada szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która znajduje swe uzasadnienie w konieczności zapewnienia radnemu jak najbezpieczniejszego i najskuteczniejszego sprawowania jego mandatu. Pismem z dnia 2 maja 2022 r. skarżąca wniosła do WSA w Gdańsku skargę na opisaną uchwałę, której zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2, art. 89 ust. 1 i 1a, ewentualnie art. 91 ust. 1 u.s.g., a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP – podając, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienie skarżącej, pozbawiając ją możliwości skorzystania z prawa rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem poprzez wypowiedzenie (art. 32 § 1 Kodeksu pracy), co uzasadnia istnienie po stronie skarżącej jako pracodawcy legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym są okoliczności związane ze zmianami organizacyjnymi w zakładzie skarżącej, które nie pozostają w żadnym związku ze sprawowaniem przez niego funkcji radnego. W ocenie skarżącej, zaakceptowanie przedstawionej przez Radę wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadziłoby do stworzenia szczególnie uprzywilejowanej kategorii pracowników, których przywileje nie pozostawałyby w związku z wykonywaniem przez nich mandatu radnego. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że Rada podjęła uchwałę po upływie 30-dniowego terminu przewidzianego w przepisach art. 89 ust. 1 i 1a, ewentualnie w art. 91 u.s.g. Tym samym, jeśli przyjąć, że upływ terminu skutkował wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to późniejsza uchwała w tej sprawie podjęta została z naruszeniem przepisów prawnych i jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi, w szczególności z uwagi na to, że okoliczności wymienione we wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zostały przez skarżącą udowodnione, ani też uprawdopodobnione. Spółka nie przedstawiła też żadnych dowodów na okoliczność podejmowania przez nią jakichkolwiek czynności dyscyplinujących pracownika. W dniu 12 stycznia 2023 r. WSA w Gdańsku wydał opisany na wstępie wyrok, którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g. wprowadzający dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych określonych w przepisach prawa pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominujący jest pogląd prawny sprowadzający się do przyjęcia, iż szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady gminy dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś gdy taki związek nie istnieje rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Wobec tego, w ocenie WSA w Gdańsku, akceptacja stanowiska prezentowanego przez Radę prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych w stosunku do innych pracowników, kosztem ich pracodawców, ponieważ rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy także gdyby nie miało ono w istocie żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Tymczasem ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Zdanie drugie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy zatem odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wykładnia taka uwzględnia również to, że radny – jak każdy inny pracownik –może przed sądem pracy wykazywać, iż powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie z wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie wynika, by przyczyną tej czynności miały być jakiekolwiek zdarzenia czy działania radnego mające związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Także zaskarżona uchwała nie wskazuje na takie okoliczności, podkreślając jedynie, że reorganizacja struktury zakładu prowadzonego przez skarżącą miała doprowadzić do zwolnienia pewnej grupy pracowników i zatrudnieniu w ich miejsce innych. Uzasadnienie rozwiązania stosunku pracy z radnym przez skarżącą może być w tych okolicznościach zbadane z punktu widzenia zgodności z prawem pracy w postępowaniu przed sądem powszechnym – sądem pracy na zasadach ogólnych, jeśli pracownik wystąpi ze stosownym powództwem. Natomiast zaskarżona uchwała nie wskazuje w żadnej mierze argumentów związanych z mandatem radnego, które miałyby lec u podstaw rozwiązania z nim stosunku pracy. Rada krytycznie odnosi się w niej do zmian organizacyjnych w zakładzie pracy, które stały się przyczyną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym, podnosząc, iż zmiany te są jedynie pretekstem dla dokonania zmian kadrowych. Rada nie neguje zarazem i tego, że również i inni pracownicy (niebędący radnymi) zostali zwolnieni w związku z tą reorganizacją. Sąd I instancji zauważył, że Rada podkreśla także w uzasadnieniu uchwały odmienną, uznawaną przez siebie za właściwą, wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., której Sąd I instancji nie podziela, a zgodnie z którą nie jest obligatoryjne dla zastosowania szczególnej ochrony radnego, opartej na art. 25 ust; 2 u.s.g., wykazanie związku przyczynowego między wykonywaniem przez niego mandatu i rozwiązaniem stosunku pracy. Zdaniem WSA w Gdańsku, działalność publiczna radnego ani w świetle wniosku, ani w świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie jawi się jako czynnik wpływający na zamiar skarżącej spółki, by rozwiązać z nim stosunek pracy. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., Sąd I instancji stwierdził jej nieważność. Sąd I instancji wskazał ponadto, że Rada zobligowana jest do uwzględnienia dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2023 r. wywiodła Rada (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w niniejszej sprawie, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie tego przepisu uzależniającego rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Wykładnia literalna powołanego przepisu wskazuje, że decyzja o wyrażeniu zgody lub o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadkach, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, ma charakter uznaniowy. Ponadto WSA w Gdańsku nie rozpatrzył argumentów, na które powołuje się Rada, zawartych w odpowiedzi na skargę, dotyczących rzeczywistych przyczyn zwolnienia radnego w ramach reorganizacji zakładu i braku przeniesienia radnego w nowo utworzonym dziale [...], który przejął zadania i obowiązki likwidowanych jednostek organizacyjnych m.in. Działu [...], w którym dotychczas zatrudniony był radny. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi spółki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – będący przepisem wynikowym w sprawach ze skargi na decyzję lub postanowienie – nie został tu powołany prawidłowo. Sąd I instancji nie stosował bowiem tego przepisu, jako że orzekał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie uniemożliwia to jednak rozpoznania przedmiotowego zarzutu jako zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g. Istota tego zarzutu sprawdza się do twierdzenia, że – inaczej niż przyjął Sąd I instancji – rozstrzygnięcie rady gminy o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma – jeżeli podstawą tego rozwiązania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego – charakter uznaniowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w takich przypadkach rada gminy wprawdzie nie musi, ale może odmówić wrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie ma racji. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Sąd I instancji trafnie zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominuje pogląd, w myśl którego ochrona przysługująca radnemu na podstawie powołanego przepisu dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu; w przypadku zaś gdy taki związek nie istnieje rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W szczególności w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 4443/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Uchwała udzielająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie rozstrzyga o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym, a jedynie usuwa przeszkodę formalną rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy (...). Jest to konsekwencją potrzeby wyraźnego oddzielenia sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego – pracownika. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu – i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter czysto procesowy sprowadzający się wyłącznie do konieczności oceny wniosku pracodawcy przez radę, wysłuchanie radnego i ustalenia, czy wypowiedzenie pozostaje lub nie pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ostatnim przypadku rada ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Każda inna decyzja rady stanowić będzie rażące naruszenie prawa". Również w wyroku z dnia 25 marca 2025 r., III OSK 383/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której przyczyną rozwiązania z nimi stosunku pracy jest związek ze sprawowaniem mandatu radnego" – i że nie można traktować rady gminy jako "dodatkowego organu w zakresie prawa pracy", który może swobodnie decydować o rozwiązaniu lub braku rozwiązania stosunku pracy z radnym. "Art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu (...). Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione" (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21). W doktrynie również prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym: "Jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Akceptacja odmiennej interpretacji pozostaje w sprzeczności z ratio legis omawianych przepisów ustrojowych ustaw samorządowych (...). Rolą tych regulacji prawnych jest umożliwienie radnym skutecznego i bezpiecznego sprawowania ich funkcji. Oznacza to, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie bezwarunkowej i bezwzględnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego w okresie wykonywania mandatu, tylko wprowadzenie ochrony w ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznaczają wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Należy zatem stwierdzić, że odmawianie pracodawcy zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego w sytuacji, gdy przyczyną tego odwołania są okoliczności pozostające bez związku z wykonywaniem mandatu radnego, wykracza poza kompetencje rady gminy, a więc jest niezgodne z obowiązującym prawem" (A. Wierzbica, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, s. 520; zob. też powołane tam piśmiennictwo). W świetle przytoczonych poglądów, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. przez błędną wykładnię jawi się jako niezasadny. Ponieważ w treści wspomnianego zarzutu skarżąca kasacyjnie suponuje również, że Sąd I instancji nie rozpatrzył argumentów dotyczących "rzeczywistych przyczyn zwolnienia radnego", czym zdaje się nawiązywać do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych – dodać należy, że ustalenia faktyczne Sądu I instancji wymykają się spod kontroli w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.