III OSK 869/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 805/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w R. (dalej: spółka), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie ustalił spółce opłatę stałą w wysokości 3802,00 zł za odprowadzanie wód popłucznych do wyrobiska poeksploatacyjnego, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 273 ust. 6 i art. 271 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), a także decyzję Wojewody Małopolskiego z 2 marca 2007 r. udzielającą spółce pozwolenia wodnoprawnego. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2007 r. udzielono spółce pozwolenia wodnoprawego na pobór wody z wyrobiska poeksploatacyjnego - położonego w obszarze górniczym "[...]" w miejscowości [...]. Pobór wody następuje do płukania kruszywa naturalnego. Ponadto Wojewoda Małopolski udzielił spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do przedmiotowego wyrobiska poeksploatacyjnego wód popłucznych, wykorzystanych do płukania i sortowania kruszywa naturalnego, średnio 900 m³/dobę i maksymalnie 150 m³/h. W ocenie Sądu I instancji, nie można uznać za prawidłowe przyjęcie, że maksymalna ilość odprowadzanych ścieków to 150 m3/h, co po przeliczeniu wynosi 0,04166667 m3/s. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego uznał, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków należy przyjąć ilość odprowadzanych ścieków w maksymalnej ilości na godzinę, a nie maksymalną dopuszczalną wartość w ciągu roku. Bez znaczenia jest przy tym, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono wartości Qmax /rok. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości budzi uznanie, że "wody popłuczne" są ściekami. Ponadto organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że wykorzystywanie wody w obiegu zamkniętym polega na odprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi w rozumieniu art. 268 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 16 pkt 61 Prawa wodnego. Organ pominął ustalenia pozwolenia wodnoprawnego, gdzie wskazano, że woda do przeróbki wydobytego kruszywa krąży między wyrobiskiem górniczym a zakładem przeróbczym w obiegu zamkniętym. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że wątpliwości budzi także kategoryczne stanowisko organu, zgodnie z którym w tej sprawie nie ma zastosowania art. 20 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.), jak i art. 7 ust. 2 Prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 5 Prawa wodnego polegającą na uznaniu, że zrzut wód popłucznych do wyrobiska nie jest zrzutem ścieków do ziemi. Ponadto organ zarzucił naruszenie "art. 145 &1 pkt 1 lit. a)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez uchylenie decyzji organu wydanej na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ stan faktyczny sprawy jest dostatecznie wyjaśniony. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest niezwykle lakoniczne. Sprowadza się do stwierdzenia, że jedną z podstaw zaskarżonej decyzji jest uznanie, że pozwolenie wodnoprawne na zrzut ścieków jest warunkiem koniecznym i zarazem wystarczającym do określenia opłaty stałej za usługi wodne. Zasadę taką ustalił Prezes Wód Polskich w wytycznych z 27 kwietnia 2018 r. W ocenie organu, "bez obawy popełnienia błędu" można przyjąć, że określenie "wody popłuczne" użyte w pozwoleniu wodnoprawnym mieści się w określeniu "ścieki przemysłowe" z art. 16 pkt 64 Prawa wodnego. Żadnego dalszego rozwinięcia zarzutów kasacyjnych uzasadnienie tego środka zaskarżenia nie zawiera. Natomiast Sąd I instancji wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2 marca 2007 r. nie posłużono się pojęciem "ścieki", ale pojęciem "wody popłuczne". Ponadto, w pozwoleniu wodnoprawnym określono wyłącznie dopuszczalne wskaźniki ilościowe w zakresie odprowadzania wód popłucznych do wyrobiska poeksploatacyjnego, nie określono natomiast wartości maksymalnego poboru/odprowadzania rocznego jako Qmax/rok. Spółka prowadzi wydobycie kruszywa naturalnego na podstawie koncesji udzielonych odpowiednio decyzjami Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2004 r. i Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] lipca 2006 r. Kruszywo wydobyte ze złóż transportowane jest do zakładu przeróbczego, w którym prowadzone jest płukanie i sortowanie kruszywa przy użyciu wody z basenu poeksploatacyjnego. Wody popłuczne są odprowadzane w inne miejsce basenu popłucznego, który pełni role osadnika zawiesin mineralnych, wypłukanych z kruszywa. Woda wykorzystywana do przeróbki kruszywa krąży pomiędzy wyrobiskiem poeksploatacyjnym i zakładem przeróbczym w obiegu zamkniętym. Na tej podstawie Sąd I instancji wskazał również, że brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym ustawa Prawo wodne jest aktem późniejszym niż ustawa Prawo geologiczne i górnicze, a więc zastosowanie ma reguła derogacyjna lex posteriori derogat legi priori. W art. 516 Prawa wodnego znowelizowano Prawo geologiczne i górnicze, ale ustawodawca nie uchylił i nie zmienił art. 20 tej ustawy. Oznacza to, że norma z art. 20 Prawa geologicznego i górniczego, obowiązuje i powinna być stosowana. Woda, z której korzysta spółka zgromadzona jest w "wyrobisku poeksploatacyjnym" lub "basenie poeksploatacyjnym". Konieczne jest zatem ustalenie, czy "wyrobisko (basen) poeksploatacyjne" jest urządzeniem służącym do gromadzenia wody, niebędącym jednocześnie urządzeniem wodnym. Jeżeli bowiem nie jest urządzeniem wodnym to stosownie do art. 7 ust. 2 Prawa wodnego, przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania. Ponadto, konieczne jest wyjaśnienie, czy przedmiotowe wody stanowią wody kopalniane w rozumieniu art. 20 Prawa geologicznego i górniczego. Sąd I instancji słusznie także wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić również pojęcie "zakładu górniczego", zgodnie z art. 6 pkt. 18 Prawa geologicznego i górniczego. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji wskazał na szereg okoliczności prawnych i faktycznych, które wymagają wyjaśnienia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast jak już wyżej wskazano, wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko organu jest wyłącznie gołosłownym stwierdzeniem, że "wody popłuczne" to "ścieki przemysłowe". Organ nie odniósł się zatem w żadnym zakresie do argumentacji Sądu I instancji, co uniemożliwia ocenę stanowiska organu wyrażonego w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowania uzasadnienia skargi kasacyjnej w zastępstwie skarżącego kasacyjnie. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji wskazał także, że nie można uznać za prawidłowe przyjęcie, że maksymalna ilość odprowadzanych ścieków to 150 m3/h, co po przeliczeniu wynosi 0,04166667 m3/s. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego uznał, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków należy przyjąć ilość odprowadzanych ścieków w maksymalnej ilości na godzinę, a nie maksymalną dopuszczalną wartość w ciągu roku. Do tej argumentacji organ się nie odniósł, pomimo, że stanowiło to jedną z przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też również z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.