III OSK 851/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 1 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Wa 1683/25 w sprawie ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2025 r., nr 3420 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wa 1683/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej także "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2025 r., nr 3420, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr 2535. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 11 grudnia 2024 r. do Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji wpłynął wniosek skarżącego dotyczący zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia 12 października 1993 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. Komendant Stołeczny Policji (dalej: "KSP" lub "organ pierwszej instancji"), rozkazem personalnym z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr 2535, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 54 poz. 310) oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), odmówił skarżącemu ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 12 października 1993 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Główny Policji (dalej "KGP" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), rozkazem personalnym z dnia 7 lipca 2025 r., nr 3420, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu KGP wskazał, że brak jest dostatecznych dowodów świadczących o tym, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców była niezbędna dla prowadzonego gospodarstwa rolnego i w konsekwencji miała charakter stały. Zdaniem KGP istotne zastrzeżenia budzą bowiem zeznania podanych przez skarżącego świadków, którzy wskazują co prawda zarówno na rodzaj i ilość czynności wykonywanych w ramach pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednak nie potwierdzają wykonywania tych prac w określonym wymiarze. Treść ich zeznań uniemożliwia zatem ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jakie w istocie czynności te miały charakter, a w szczególności czy mogą być uznane za pracę o charakterze stałym. Informacje zawarte w tych zeznaniach stanowią pewne przypuszczenie co do istotnych okoliczności sprawy, tj. skarżący pomagał w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Nie stanowią natomiast dostatecznego wyjaśnienia istoty czynności, w których mógł uczestniczyć lub uczestniczył skarżący oraz nie określają ich charakteru, w szczególności nie determinują do bezsprzecznego stwierdzenia, iż były one przez skarżącego w ogóle wykonywane, a jeśli nawet przyjąć, iż skarżący je wykonywał, by były one bez wątpienia pracą o charakterze stałym. W ocenie KGP wnioskowanie przez świadków o rodzaju, ilości i charakterze wykonywanych przez stronę czynności wyłącznie na podstawie tego co świadek zaobserwował w związku z incydentalną obserwacją fragmentów zdarzeń, nie może determinować do precyzyjnego ustalenia istoty zaobserwowanych przez świadka fragmentów rzeczywistości, a tym bardziej zakwalifikowania ich we właściwy sposób. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że część prac rzekomo wykonywanych przez skarżącego miała miejsce w budynkach. Zatem obserwacja takich czynności jest z góry ograniczona, a wręcz niemożliwa, jeśli dokonywana jest ze znacznej odległości od tych zabudowań. Nie jest możliwa ocena rodzaju wykonywanych czynności wyłącznie na tej podstawie, że osoba zmierza do obory lub z niej wychodzi, bowiem nie stanowi to istoty danej czynności. Świadkowie nie wskazali natomiast, by w tego rodzaju czynnościach uczestniczyli, bądź pomagali w ich wykonywaniu. Wręcz przeciwnie, zeznali zgodnie, iż nie przebywali na terenie gospodarstwa rolnego należącego do rodziców skarżącego codziennie albo chociażby regularnie. Zeznawanie zatem przez nich, iż skarżący zajmował się np. obrządkiem zwierząt nie może wynikać z ich obserwacji. Ocena zaś na podstawie doświadczenia życiowego świadka o faktach zmienia charakter jego wypowiedzi. Nie stanowi ona twierdzenia o rzeczywistym przebiegu zdarzeń, ale o subiektywnym przekonaniu świadka o tym, czym w istocie pewne zachowanie jest lub nie jest. Zdaniem organu drugiej instancji skoro świadek nie przebywał w gospodarstwie rodziców skarżącego, nie brał czynnego udziału w jego funkcjonowaniu i nie uczestniczył w poszczególnych czynnościach, to niedopuszczalne jest przyjęcie, że pewne fragmenty rzeczywistości, które obserwował, stanowią determinantę do wnioskowania o całości zdarzeń. Twierdzenie świadka, że widział jak skarżący wykonywał czynności np. związane z obrządkiem zwierząt byłoby uprawnione, gdyby był on stale obecny przy takich czynnościach, bowiem są to czynności cykliczne, wieloetapowe i czasochłonne. Twierdzenie o stałości tych czynności wymagałoby permanentnej obserwacji, której nie sposób dokonać nie uczestnicząc w nich czynnie, co najmniej jako obserwator. W ocenie KGP nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również fakt, iż oboje rodzice skarżącego zajmowali się wyłącznie pracą w gospodarstwie rolnym, a samo gospodarstwo było zmechanizowane. Ponadto, zgodnie z zeznaniami świadków, podczas natężenia prac polowych pomagały również inne osoby. Skoro zatem skarżący w trakcie nauki w szkole zawodowej nie był obecny podczas porannego obrządku zwierząt, zaś podczas nauki w szkole wieczorowej - nie mógł uczestniczyć w obrządku wieczornym, a takie prace jak karmienie i dojenie krów z całą pewnością muszą być wykonywane o określonych porach, a ponadto we wnioskowanym okresie wymieniony uczestniczył w innych zajęciach (kurs prawa jazdy), to nie można przyjąć, iż jego praca była niezbędna do funkcjonowania tego gospodarstwa. Organ drugiej instancji dodał, że, jak wskazuje sam skarżący, po zaprzestaniu przez niego pracy w gospodarstwie rodziców, rodzicom pomagali inni członkowie rodziny. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż rodzicom skarżącego była potrzebna pomoc osób trzecich w przypadku nasilenia prac polowych (żniwa, sianokosy, wykopki ziemniaków), a prace codzienne związane z gospodarstwem rolnym wykonywali bez takiej pomocy. Na powyższy rozkaz personalny skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr 2535. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wliczenie do okresu pracy lub służby okresu pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie jest warunkowane rozmiarem tej pracy, lecz jej stałym charakterem. Nie ma zatem, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do stawiania domownikowi ubiegającemu się o zaliczenie jego pracy w gospodarstwie rolnym, np. rodziców do stażu pracy albo okresu służby warunkującej nabycie określonych uprawnień związanych z tą służbą, wymagań dotyczących rozmiarów tej pracy, ani interpretowania wymagania stałości pracy w sposób, który uwzględnia czasowy nakład tej pracy. Skarżący w latach 1993-1998 zamieszkiwał w domu rodzinnym. W tej sytuacji mógł łączyć naukę w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym. Skarżący pobierał naukę w szkole oddalonej od miejsca jego zamieszkania o 20 km. Skarżący wskazywał, że dojazdy do szkoły pochłaniały mu ok. 1,5 godziny dziennie. Zdaniem Sądu nie stało to na przeszkodzie stałemu wykonywaniu przez niego pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Skarżący mógł bowiem wykonywać swoje prace każdego dnia przed i po zakończeniu zajęć szkolnych oraz w okresie wakacyjnym, czyli w okresie największej koncentracji prac rolnych w skali całego roku. Ponadto w latach 1995 – 1998 uczęszczał on do szkoły wieczorowej dla dorosłych co niewątpliwie zwiększyło jego dyspozycyjność. Biorąc pod uwagę wielkość (około 15 ha) i strukturę gospodarstwa rolnego (zboża około 8 ha; łąki około 5 ha, roślin okopowe około 2 ha, hodowla zwierząt w zależności od okresu około 35 sztuk) stopień jego zmechanizowania, liczbę osób w nim pracujących, profil produkcji, rodzaj i wymiar czasu pracy skarżącego potwierdzony przez świadków zeznających pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań (przy braku dowodów przeczących powyżej wskazanym okolicznościom), nie można w prosty sposób wnioskować, że skarżący nie wykonywał pracy systematycznej, realizowanej w sposób cykliczny, zgodny z potrzebami produkcyjnymi tego gospodarstwa, a wykonywał wyłącznie pracę dorywczą, zwyczajowo nazywaną pomocą dziecka rodzicom zamieszkałym na terenach wiejskich. Wyrok Sądu pierwszej instancji stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której organ, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2025 r. nr 3420 oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr 2535 w sposób wadliwy i przypisanie organowi naruszenia: i) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ii) art 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz art. 6 ust. 2 z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - pomimo iż dokonana przez organ ocena dowodów z uwzględnieniem dyrektyw wskazanych w pkt i) była prawidłowa, jak też organ prawidłowo skonstruował uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś zastosowana przez niego wykładnia prawa w zakresie pojęcia "domownika" w kontekście stałości pracy podejmowanej w gospodarstwie rolnym osoby bliskiej jest de facto tożsama z wykładnią dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a ustalony w sprawie stan faktyczny dawał podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w latach 1993 - 1998, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w wyniku sporządzenia uzasadnienia w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione zarzucenie organowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na rzekomym zaniechaniu zebrania i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pomimo że organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym również zeznania świadków, a jedynie uznał, że nie dają one podstawy do ustalenia skarżącemu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okresy pracy w gospodarstwie rolnym i wobec powyższego pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania jakie dowody zostały całkowicie nierozpoznane (pominięte) przez organ, a nie tylko rozpoznane w sposób negatywny dla strony oraz braku jednoznacznego twierdzenia czy Sąd zarzuca organowi nierozpoznanie zebranych materiałów czy też niezebranie ich w sposób wyczerpujący czy też oba naruszenia łącznie, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2024 poz. 1267 ze zm., dalej także "p.u.s.a.") poprzez dokonanie niedopuszczalnej, własnej i samodzielnej oceny poszczególnych dowodów zebranych przez organ w toku prowadzonego postępowania w warunkach odpowiadających art. 80 k.p.a., a tym samym związanie taką oceną organu co do faktów, wbrew treści art. 80 k.p.a., który zapewnia organowi pełną swobodę tej oceny, nawet przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaś przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądowi podstaw prawnych do dokonywania oceny dowodów, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r, w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, a to z jednej strony wskazując i zarzucając zarówno nierozpoznanie zebranych dowodów w sposób logiczny oraz niezebranie materiału dowodowego w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia odmownego, z drugiej zaś dokonując własnej subsumpcji materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy do stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, co powoduje, iż przedmiotowe uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez przedwczesne zarzucenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, pomimo że podstawą uchylenia zaskarżonych rozkazów personalnych uczynił również art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zakresie obejmującym naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a zatem Sąd uznał, że nie doszło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieprawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego jednocześnie z kwestionowaniem prawidłowości i komplementarności postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 pkt 2 ustawy z dnia ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich zastosowanie do stanu faktycznego, który w rzeczywistości nie wypełniał przesłanek w nim określonych, a także w sytuacji, gdy Sąd uznał, że zachodzą naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych. Organ wskazał, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy naruszenia – przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznaczonych literami a), d) i e), które oparte są na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i przypisanie, według skarżącego kasacyjnie, organowi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznych rolników w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut sformułowany pod lit. d)) należy stwierdzić, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności obowiązkiem organów było prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, które jest zawsze zagadnieniem kluczowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m. in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Istota zasady swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać dlaczego przyjął taki, a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Nadto dodać należy, że art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie wg swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu tylko fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z dn. 27.03.2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji sprostał powyższym wymogom i zbadał wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że podstawą odmowy zaliczenia skarżącemu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji było uznanie, że brak jest dostatecznych dowodów świadczących o tym, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców była niezbędna dla prowadzonego gospodarstwa rolnego i miała charakter stały. Oceniając tę okoliczność należy przede wszystkim zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że nieprawidłowe są ustalenia organów Policji, że praca skarżącego w gospodarstwie rodziców miała charakter doraźnej pomocy. W orzecznictwie przyjmuje się, że "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli wykonywania prac wskazanych mu przez rolnika, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Domownik nie musi pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik. Zatem wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za pracę stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich niezbędnych zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). W orzecznictwie sądowym wskazuje się także na konieczność indywidualizacji tej przesłanki do konkretnego przypadku. Dla ustalenia, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała pracę stałą w gospodarstwie rolnym, organ powinien przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie, ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca oraz czy wykonywana praca była istotna dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że "stała praca" w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - na przykład ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nie ma podstaw prawnych do stawiania domownikowi ubiegającemu się o zaliczenie jego pracy w gospodarstwie rolnym, np. rodziców, do stażu pracy albo okresu służby warunkującej nabycie określonych uprawnień związanych z tą służbą, wymagań dotyczących rozmiarów tej pracy, ani interpretowania wymagania stałości pracy w sposób, który uwzględnia czasowy nakład tej pracy. KGP natomiast taką ocenę przyjął wskazując, że nawet jeżeli skarżący wykonywał pewne czynności w gospodarstwie to nie można bezsprzecznie uznać, że były one pracą o charakterze stałym. Ponadto należy zauważyć, że brak jest sprzeczności pomiędzy kształceniem się skarżącego w szkole średniej, a później wieczorowej dla dorosłych, a stałym wykonywaniem pracy jako domownik. Skarżący ze względu na tradycyjny charakter gospodarstwa nastawionego na wielokierunkową produkcję rolną (uprawa zbóż, łąki, rośliny okopowe, hodowla zwierząt) mógł wykonywać swoje prace każdego dnia po zakończeniu zajęć szkolnych oraz w okresie wakacyjnym (w okresie nauki w szkole średniej), kiedy to występowała największa koncentracja tych pracy w skali całego roku, a w latach 1995-1998 w znacznie większym wymiarze czasowym z uwagi na naukę w szkole wieczorowej. Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące charakteru pracy stałej należy wskazać, odnosząc się do wskazanych w decyzji KGP twierdzeń, że niemożność uczestnictwa w obrządku wieczornym, z uwagi na okoliczność nauki w szkole wieczorowej, nie stoi na przeszkodzenie uznaniu, że praca skarżącego miała charakter stały, gdyż mógł on uczestniczyć wówczas w obrządku porannym oraz w dużo większym wymiarze brać udział w pracach w gospodarstwie w ciągu dnia, w porównaniu do okresu nauki w szkole średniej. W orzecznictwie i w piśmiennictwie dominuje bowiem pogląd, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika. Nie warunkują też one możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym wymiarze czasowym. Zatem samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. Nawet codzienne przeznaczanie kilku godzin na naukę i dojazdy do pobliskiej szkoły nie pozbawia domownika możliwości wykonywania kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. Łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym – co do zasady – nie stanowi przeszkody do zaliczenia do stażu pracowniczego okresu pracy w gospodarstwie, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Nie stoi w sprzeczności z powyższym również okoliczność realizowania przez skarżącego kursu prawa jazdy w okresie od października do grudnia 1994 r. Po pierwsze należy wskazać, że był to okres jesienno-zimowy, gdy obciążenie pracą w gospodarstwie było naturalnie mniejsze, a ponadto był to krótki czas (zaledwie trzy miesiące) w porównaniu do spornego okresu jakiego dotyczy postępowanie, tj. lat 1993-1998. Ponadto kurs ten realizowany był w ostatniej klasie szkoły zawodowej, gdzie zajęć szkolnych było już mniej, co ostatecznie nie przekładało się na dużo większe obciążenie skarżącego i uniemożliwiało mu pracę w gospodarstwie. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji doszedł do konstatacji, że ocena zeznań świadków dokonana przez organ drugiej instancji jest niepełna. Sąd dostrzega wprawdzie, że zeznania świadków nie są identyczne, natomiast nie ulega wątpliwości, że nie są one sprzeczne, ich treść jest częściowo zbieżna, również z wyjaśnieniami skarżącego (w zakresie wymiaru czasu pracy, wykonywanych czynności). Należy zwrócić uwagę, że świadkowie są sąsiadami rodziców skarżącego, a zatem mieli okazję z bliska obserwować pracę skarżącego w gospodarstwie. Dyskredytując zeznania świadków w ww. zakresie, organ winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy, tj. dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i wskazanych świadków. Organ oceniając zeznania świadków jako niewiarygodne winien wykazać, że stan faktyczny wynikający z zeznań nie odpowiada prawdzie, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W konsekwencji zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dawał podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że skarżący nie wykonywał w sposób stały pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W sprawie niezbędne są zatem dodatkowe ustalenia oraz rzetelna ocena całości zgromadzonego materiału dowodowego. Konieczność dokonania takich ustaleń przez organy wynika z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów istotne bowiem jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy istnieją uzasadnione podstawy, by świadczoną przez niego pomoc rzeczywiście należało uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu. Ponadto ocena, czy w danej sprawie członek rodziny rolnika faktycznie wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym, nie może opierać się jedynie na domniemaniach lub przypuszczeniach co do istotnych w sprawie faktów. Okoliczności stanowiące podstawę takiej oceny muszą wynikać ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które powinny omówione w motywach decyzji podjętych przez organy. Niezasadne okazały się również zarzuty oznaczone literą b), tj. naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a i c. w wyniku sporządzenia uzasadnienia w sposób sprzeczny z art. 141 § 4, a także literą c), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Art. 145 § 1 pkt 1, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Takie zaś przepisy w zarzutach nie zostały wskazane. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). W kontekście przedstawionych wyżej wymogów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki formalne przewidziane przez ustawodawcę w tym przepisie. Analizowany przepis nie stanowi właściwej podstawy prawnej do polemiki z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Należy również wskazać, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obie decyzje stwierdził, iż organy przeprowadziły swe postępowanie z naruszeniem standardów procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zatem nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, co oznacza, iż stan faktyczny nie został w sprawie jednoznacznie ustalony, to w konsekwencji ocena zarzutów prawa materialnego jest przedwczesna i niemożliwa. Dopiero bowiem po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2500/12). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.