III OSK 848/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 387/18 w sprawie ze skargi P.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [..] maja 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P.G. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 387/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku P.G. z dnia 17 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim przyznał na rzecz P.G. sumę pieniężną w wysokości 300 zł, w punkcie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: P.G. w skardze z dnia 8 czerwca 2018 r. zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego wniosku z dnia 17 maja 2017 r. złożonego na podstawie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Skarżący wskazał, że oczekuje ponad 12 miesięcy na rozpatrzenie wniosku, wobec czego zwłoka organu nie budzi wątpliwości. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 12 000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Organ podniósł, że wydanie decyzji w oparciu o art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wymaga podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, a więc do wydania decyzji nie wystarczy sam wniosek o wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy emerytalnej. Wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, organ potrzebuje bowiem realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Ponadto do organu wpłynęła znaczna ilość spraw skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznawał, że sprawy z zakresu art. 8a powyższej ustawy zaopatrzeniowej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne a nie wojewódzkie sądy administracyjne, a tym samym nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi i uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniając, że o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, Sąd przypomniał, że załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd przyznał, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń, jednakże w ocenie Sądu organ nie dokonywał tych ustaleń z właściwą intensywnością. Sąd zauważył, że organ wystąpił o pierwszy konieczny dokument dopiero po upływie pierwszego wyznaczonego sobie terminu na załatwienie sprawy, a do czasu rozpatrywania skargi wniosek nadal nie został rozpatrzony. W ocenie Sądu, pomimo konieczności zwrócenia się o nadesłanie dokumentacji z innych instytucji, brak uzasadnienia dla podejmowania tych czynności z tak znaczną zwłoką, skoro sprawy skomplikowane należy załatwiać w terminie do dwóch miesięcy. Prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania, i do takiej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem zadaniem organu, mimo znacznych obciążeń ilością spraw, było prowadzenie sprawy tak, aby każda strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy przed upływem pierwszego nie podejmowano nawet żadnych czynności w sprawie a kolejny upłynął bezskutecznie. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strony winny być informowane o regułach co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnym terminie rozpatrzenia ich dotyczących. Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (na dzień orzekania przez Sąd upływ 17 miesięcy od złożenia wniosku) w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadniało w ocenie Sadu uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenia prawa. Sąd uznał, że w rozpatrywanym przypadku uzasadnione jest przyznanie sumy pieniężnej jako rekompensaty za stan niepewności po dniu, gdy obiektywnie (po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie) orzeczenie mogło być już wydane - za okres maj - październik 2018 roku (do czasu wyrokowania), podkreślając jednak, że żądanie skarżącego co do kwoty było nieproporcjonalne do dolegliwości spowodowanej przewlekłością postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, lecz z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 17 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([..] czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem przez organ wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN ([..] października 2017 r.). Informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [..] stycznia 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji organ uzyskał w dniu [..] marca 2018 r; - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 300 zł w sytuacji, gdy przyznanie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna być uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotnym w sprawie jest fakt, że organ w chwili wniesienia wniosku przez skarżącego nie dysponował materiałem dowodowym. W tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł procedować wniosku z dnia 17 maja 2017 r. z art. 8a ww. ustawy do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego. W związku z powyższym trudno mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego z dnia 17 maja 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego. Wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, opóźnienie wynikało z obiektywnych czynników, które wpłynęły na termin rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z zasadnością przyznania sumy pieniężnej, wskazując, że poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że organ prowadził przewlekle postępowanie, bez orzekania o przyznaniu sumy pieniężnej byłoby wystarczające. Końcowo wskazano, że wniesienie skargi kasacyjnej było także zasadne z uwagi na brak jednoznacznego określenia czy przedmiotowa sprawa, jak również inne sprawy wszczynane na podstawie wniosków składanych w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pozostają we właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.G., odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, nie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie, chociaż zaskarżył wyrok w całości, nie sformułował zarzutów dotyczących dokonanej przez Sąd oceny, że organ ten prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie wynika, aby powołana argumentacja mogła dotyczyć rozstrzygnięcia Sądu zawartego w punkcie pierwszym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, był zatem zobligowany do przyjęcia, że w istocie skarżący kasacyjnie nie poważa stanowiska Sądu I instancji o uznaniu postępowania za prowadzone w sposób przewlekły, kwestionuje natomiast wyłącznie konsekwencje tego stanowiska, a więc uznanie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły za noszące cechy rażącego naruszenia prawa oraz istnienie podstaw do przyznania sumy pieniężnej. W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, lecz z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Formułując w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie usiłował dowieść niewłaściwego zastosowania przepisu w sytuacji, w której - w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie było podstaw do uznania, że bezczynność mogła mieć miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowany zarzut zmierzał zatem w istocie do zakwestionowania prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd stanu faktycznego jako mieszczącego się w zakresie ustawowej przesłanki bezczynności "mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a więc zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia tej przesłanki. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu, co oznacza, że wykładnia zaprezentowana przez Sąd i instancji stanowiła dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wykładnia nie zakwestionowana skutecznie w skardze kasacyjnej, punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej. W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Skoro bowiem Sąd doszedł do przekonania, że znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, to niepodważenie tak dokonanej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, powodowało bezskuteczność zarzutu błędnego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., tym bardziej, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (w tym także postać kwalifikowana, a więc nosząca cechy rażącego naruszenia prawa) przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Norma zawarta w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest bezpośrednio powiązana z normą z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd bowiem "jednocześnie" stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem czyni to w wyniku uwzględnienia skargi w oparciu o którąś z podstaw wynikających z art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak art. 149 § 1a p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniało przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ o charakterze rażącego naruszenia prawa, to nie można Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie przepisu takiego jak wymieniony wyżej jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Z powyższych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w związku z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyznaniu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 300 zł w sytuacji, gdy przyznanie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna być uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do połowy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do przyznania sumy pieniężnej ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (300 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie może odnieść skutku. Na marginesie należy zauważyć, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie odsyła do art. 154 § 7 p.p.s.a., który z kolei dotyczy skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem nie miał w sprawie zastosowania. Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W tym zakresie Sąd I odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że znaczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej, mającej zrekompensować skarżącemu czas oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia ("tytułem zadośćuczynienia za stan niepewności (...) w następstwie znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy"). Taka argumentacja Sądu I, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawy przyznania sumy pieniężnej wynikały z oceny postępowania organu jako zaistniałej przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Wsparte orzecznictwem sądowym stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, nie stoi w opozycji do powyżej wskazywanego poglądu Sądu. Skarżący kasacyjnie słusznie wskazał, że suma pieniężna nie może być traktowana, jako odszkodowanie. Jednak na takim samym stanowisku stanął Sąd podkreślając, że suma pieniężna nie stanowi zadośćuczynienia za realne szkody i nie jest tożsama z odszkodowaniem, którego dochodzenie może odbywać się przed sądem powszechnym. Powyższe wynika wprost z treści uzasadnienia wyroku. Podobnie w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł podstawy zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 300 zł, uznając, że po wielu miesiącach zwłoki, ostatecznie organ mógł wydać decyzję w maju 2018 r., co oznacza, że dalsze oczekiwanie na wydanie decyzji przez kolejne miesiące było dla skarżącego uciążliwe. Sąd rozważył także wysokość przyznanej sumy pieniężnej, nie przychylając się do wniosku o przyznanie kwoty 1000 zł za każdy miesiąc oczekiwania na decyzję, uwzględniając argumenty organu dotyczące znacznego w owym czasie napływu wniosków. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcie Sądu nie dotyczyło zatem zadośćuczynienia za obniżone świadczenie emerytalne. Wykorzystane przez Sąd kompetencje do przyznania sumy pieniężnej w przypadku stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a co więcej w przypadku stwierdzenia, że postępowanie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie mogło być skutecznie zwalczane argumentacją wskazującą na okoliczność, że skarżący wniósł wniosek z dnia 17 maja 2017 r. przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, uzyskaniem wiedzy o wydanych decyzjach oraz wiedzy o wysłudze i Informacji o przebiegu służby z IPN. Te argumenty mogłyby stanowić zarzut wobec rozstrzygnięcia Sądu o zaistniałej przewlekłości postępowania przed organem. Zarzutów w tym zakresie skarga kasacyjna jednak nie zawierała. Na marginesie warto przy tym zaznaczyć, że przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.