III OSK 845/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Sochaczew od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 363/24 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Sochaczew w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 363/24, po rozpoznaniu skargi T. K. (dalej "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta Sochaczew (dalej "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że wnioskował o udostępnienie informacji publicznej "w kwestii zabytkowej samowoli budowlanej czterokondygnacyjnej koncentracyjnej Holokaust na wzór Birkenau z XVIII w. zdemaskowanej zlokalizowanej vis a vis ul. [...] na ul. [...] nr [...] w S., co funkcjonuje na dziko kontynuuje działalność ludobójczą nielegalnie bez żadnych jakikolwiek zezwolenia dnia 14.07.2006 r. (...)" – i do chwili obecnej informacji tej nie otrzymał. Skarżący wniósł o: 1. wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy oraz ustalenie osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie, 3. stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). W dniu 9 grudnia 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). W analizowanym przypadku nie jest sporne, że organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z uwagi na fakt, że organ nie podjął działania w tej sprawie, należy uznać, że jest w bezczynności. W ocenie Sądu I instancji zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2024 r. wywiódł organ (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wniosek w kwestii "zabytkowej samowoli budowlanej czterokondygnacyjnej koncetrracyjnej Holokaust na wzór Birkenau z XVIII w. zdemaskowanej zlokalizowanej vis a vis ul. [...] na ul. [...] nr [...] w S., co funkcjonuje na dziko kontynuuje działalność ludobójczą nielegalnie bez żadnych jakikolwiek zezwolenia dnia 14.07.2006 r. (...)" stanowi informację publiczną, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną i jako żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej; b) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niewykazanie stanu rażącej bezczynności w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, że organ dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy pisma skarżącego były przekazywane do organów ścigania celem załączenia do akt prowadzonego postępowania przygotowawczego a skarżący został o powyższym poinformowany przez przewodniczącego Rady Miejskiej w S. pismem z dnia 19 października 2023 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) jest ujmowane w skardze kasacyjnej przede wszystkim jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem pierwszy zarzut skargi kasacyjnej zrelatywizowany do prawa materialnego (zarzut 1a) oscyluje wokół jednej kwestii i zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji publicznej tudzież jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem Sąd I instancji takiego stanowiska w istocie nie przedstawił – wszak wskazał, że jedną z dopuszczalnych form reakcji na wniosek może być poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej (czy też określonego wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej) przynależy do sfery ustaleń faktycznych i zasadniczo może być skutecznie kwestionowane tylko adekwatnymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutami naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., III OSK 359/25). Z tych względów omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego (zarzut 1b), w ramach którego skarżący kasacyjnie wskazuje na "niezastosowanie instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej", zauważyć należy, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23 oraz powołane tam orzecznictwo). Z tego względu ewentualne nadużywanie prawa podmiotowego przez skarżącego w założeniu nie usprawiedliwia braku reakcji organu na wniosek – w konsekwencji nie podlega ono badaniu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność. Zarzut, o którym mowa, jawi się zatem jako niezasadny. W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał tylko art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będący tzw. przepisem wynikowym. "Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., które określają kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na bezczynność, mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak i inne przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, art. 151, czy art. 58 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r.). Zarzut odwołujący się do samego art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zatem nieskuteczny. W związku z tym jedynie na marginesie dodać należy, że podnoszona w treści przedmiotowego zarzutu okoliczność przekazywania pism skarżącego do organów ścigania i informowania skarżącego o tym – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.