III OSK 84/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Szpitala im. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 102/25 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Szpitala im. [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatowego Szpitala im. [...] w [...] na rzecz P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 102/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Szpitala im. [...] w [...] w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązał Powiatowy Szpital im. [...] w [...] do rozpoznania pkt. 1 wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2025 r. - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt I), w pozostałym zakresie umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), a także zasądził od Powiatowego Szpitala im. [...] w [...] na rzecz P. K. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wnioskiem z dnia 26 czerwca 2025 r., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do Powiatowego Szpital im. [...] w [...] (dalej: "Szpital", "organ") o udostępnienie informacji publicznej na wskazany adres poczty elektronicznej: 1. skanów umów z zastępcami dyrektora ds. medycznych i ds. pielęgniarstwa, oraz głównej księgowej Powiatowego Szpitala im. [...] w [...] wraz z wszystkimi aneksami, obowiązujących w latach 2023-2025; 2. informacji o wysokości wynagrodzenia osób, pełniących funkcje wymienione w punkcie 1 w poszczególnych miesiącach lat 2023-2025 z rozdziałem na kwotę brutto, netto, wszelkiego rodzaju dodatków, premii, "13", wynagrodzenia stałego, zmiennego i wszelkich innych tytułów. Pismem z dnia 1 lipca 2025 r. Szpital przesłał wnioskodawcy odpowiedź na wnioski wraz z wezwaniem do wykazania szczególnej istotności zażądanych informacji przetworzonych dla interesu publicznego i wraz z negatywnym rozstrzygnięcie co do części żądań. Szpital przesłał skarżącemu skan umowy na obsługę [...] szpitala za lata 2024-2026 (umowa zawarta w trybie postępowania dotyczącego zamówienia o wartości poniżej 130 000 zł). Szpital wskazał, że umowy o pracę zawarte z Dyrektorem [...] Szpitala z Główną Księgową i z Zastępcą Dyrektora ds. Pielęgniarstwa nie są dokumentami urzędowymi, lecz dokumentami prywatnoprawnymi, sporządzonymi na podstawie przepisów prawa pracy. Podobny jest status umów cywilnoprawnych łączących objętym wnioskiem lekarzy z [...] Szpitalem. Niezalenie od powyższego ujawnienie odpisów/skanów tych umów mogłoby się wiązać z naruszeniem prywatności osób, które w charakterze pracowników podpisały rzeczone umowy (np. adresy zamieszkania, informacje o dokonywanych potraceniach i ich tytułach, numery Pesel pracowników nieujawnione w przestrzeni publicznej). W odniesieniu do żądania ujawnienia skanów umów i wszystkich aneksów zawartych z Dyrektorem Szpitala, Główną Księgową, Zastępcą Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, Zastępcą Dyrektora ds. Medycznych oraz skanów umów wraz z aneksami zawartych z ordynatorami i koordynatorami wszystkich oddziałów Powiatowego szpitala im. [...] w [...] odmówił udzielenia informacji w tym zakresie, podkreślając, że nie są informacją publiczną odpisy/skany umów prywatnoprawnych. Jednocześnie Szpital wskazał, że wnioskodawca może w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego maila zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zakresie żądań podania informacji o wysokości wynagrodzenia Dyrektora, Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, Głównej Księgowej i to w rozbiciu na każdy miesiąc kalendarzowy oddzielnie począwszy od miesiąca stycznia 2023 r. z wyszczególnieniem kwoty brutto, netto, dodatków, premii, wynagrodzenia stałego, zmiennego i wszystkich innych tytułów, rzeczona informacja ma charakter przetworzonej (wymaga oderwania pracownika Szpitala od realizacji bieżących obowiązków, pozyskania danych z materiałów źródłowych, podsumowania, obliczeń matematycznych, wyszczególnienia poszczególnych składowników i tytułów płatności oraz tytułów potrąceń i to odrębnie za okres każdego z 30 ostatnich miesięcy). Dlatego Szpital zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni na adres mailowa Szpitala – w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.- dlaczego zażądane w tym zakresie informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na bezczynność organu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie umów co do zasady stanowi informację publiczną. Dalej należy jednak zauważyć, iż przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje bezwzględnej konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz wymaga rozważenia czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił, czy wskazane we wniosku osoby pełnią funkcje publiczne. W zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy sposób rozpatrzenia wniosku. Zakres ochrony danych dotyczących osób pełniących funkcje publiczne jest bowiem znacznie węższy od takiego zakresu dotyczącego pozostałych osób. Kwalifikacja osób objętych wnioskiem jest zatem kluczowa i stanowi istotę prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Przy ocenie tego, czy pracownik pełni funkcje publiczne, zachodzi konieczność badania uprawnień pracowników, których dotyczą żądane informacje. Niezbędna jest zatem indywidualna ocena każdej osoby, której dotyczy żądana informacja, pod kątem spełnienia przesłanek do zakwalifikowania jej jako osoby, która nie pełni funkcji publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 2024 r. III OSK 5321/21). Dla prawidłowej kwalifikacji osób wskazanych we wniosku konieczne jest zapoznanie się z zakresem ich kompetencji i obowiązków i w oparciu o te dane rozstrzygnięcie tej kwestii. Niewątpliwie udostępnienie informacji wskazanych w punkcie 1 wniosku umożliwiałoby (również wnioskodawcy jak i Sądowi) taką analizę i weryfikację zakresu kompetencji określonych osób, a co za tym idzie ich prawidłową kwalifikację (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 56/25). Ponadto są do dane odnoszące się do organizacji podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. b u.d.i.p.). Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że chociaż organ powołał się na przesłanki do odmowy udzielenia informacji wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to jednak nie wydał formalnej decyzji administracyjnej, która powinna zostać wydana w sytuacji, gdy następuje ograniczenie dostępu (odmowa) do informacji publicznej. Organ natomiast wychodząc z założenia, że zachodzi ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznał, że wystarczające jest jedynie poinformowanie o tym wnioskodawcy za pomocą zwykłego pisma, że skarżący może zwrócić się do Szpitala w terminie 14 dni z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie stanowi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro przyjmujemy, iż żądana informacja ma walor informacji publicznej, a organ został uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W przypadku bowiem, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący taką informacją jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Organ nie wydał jednak decyzji administracyjnej, a jedynie "poinformował" wnioskodawcę zwykłym pismem o swoim stanowisku w sprawie wniosku. Decyzja w tym przedmiocie, odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na określone okoliczności ustawowe winna wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, przy czym treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Natomiast pismo organu skierowane do skarżącego, nie spełnia wymogu uznania go za decyzję administracyjną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Państwowy Szpital im. [...] w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a a contrario i art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez wadliwą wykładnię, iż podmiot nie będący organem władzy publicznej jak Powiatowy Szpital im. [...] w [...], powinien w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnąć wniosek skarżącego z 26 czerwca 2025 r. w zakresie dotyczącym jego pkt 1 (żądania udostępnienia skanów dokumentów prywatnych w postaci umów z zastępcami dyrektora ds. medycznych i ds. pielęgniarstwa oraz głównej księgowej Szpitala wraz z wszystkimi aneksami, obowiązujących w latach 2023-2025), podczas gdy Szpital udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej o wynagrodzeniach ww. osób pobranych w latach 2023-2025 stosownie do pkt 2 wniosku, a udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów cytowanej wyżej ustawy, zatem organ mógł odmówić wydania tych nośników jako nieodpowiadających pojęciu informacji publicznej, zwykłym pismem, co też dnia 1 lipca 2025 r. organ uczynił. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a contrario i art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez wadliwą wykładnię, "iż podmiot nie będący organem władzy publicznej jak Powiatowy Szpital im. [...] w [...], powinien w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnąć wniosek skarżącego z 26 czerwca 2025 r. w zakresie dotyczącym jego pkt 1 (żądania udostępnienia skanów dokumentów prywatnych w postaci umów z zastępcami dyrektora ds. medycznych i ds. pielęgniarstwa oraz głównej księgowej Szpitala wraz z wszystkimi aneksami, obowiązujących w latach 2023-2025)". Po pierwsze podkreślić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. samodzielnie, ani też w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a contrario i art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Trudno zatem zarzucić WSA w Olsztynie błędną wykładnię tych przepisów. Co więcej ogólnie jedynie w kontekście art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji podniosł, że "doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności". Po drugie w odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Tymczasem autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut nie wskazał na czym polega błędne rozumienie ww. przepisów, których naruszenie zarzuca Sądowi I instancji i jaka jego zdaniem powinna być ich prawidłowa wykładnia. Ponadto treść zarzutu, a przede wszystkim uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczy o tym, że na jego podstawie skarżący kasacyjnie nie tyle kwestionuje wykładnię tych przepisów, co ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy powołując się na okoliczności faktyczne związane z udzieleniem przez Szpital żądanej informacji publicznej o wynagrodzeniach wskazanych osób, które zostały pobrane w latach 2023-2025 stosownie do pkt 2 wniosku, "a udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów cytowanej wyżej ustawy". Jednak tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.