III OSK 832/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1058/23 w sprawie ze skargi J. P. na czynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1058/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. (dalej: "skarżący") na czynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 21 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie wszystkich orzeczeń (bez ich uzasadnień) wydanych w 2022 r. w sprawach dotyczących naruszenia zasad etyki. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanej informacji w formie plików pdf. W dniu 4 kwietnia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że opłata jaka powstanie w związku z realizacją przedmiotowego wniosku wyniesie 240 zł. Wynika ona z konieczności poniesienia przez organ dodatkowych kosztów. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 12 kwietnia 2023 r. skarżący poinformował, że nie wszystkie czynności organu uznaje za uzasadnione. Organ w dniu 18 kwietnia 2023 r. przesłał na elektroniczną skrzynkę pocztową skarżącego wszystkie zanonimizowane orzeczenia objęte w żądanym okresie. Skarżący otrzymał 35 załączników, w tym pliki, które zbiorczo zawierają skany pozostałych orzeczeń. Pismem z 24 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na zawiadomienie z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustalające koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, jak zresztą w przypadku wielu innych reguł ogólnych, istnieją wyjątki, w tym w szczególności ten wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") Wynika to wprost z przywoływanego w skardze art. 7 u.d.i.p., który w ustępie 7 wprost stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Regulacja ta ma charakter normatywny, nie została ona uznana za niezgodną z Konstytucją, ani w żaden inny sposób wyeliminowana z obowiązującego porządku prawnego. Sąd wskazał, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Taki charakter miały koszty, o których powiadomił skarżącego organ albowiem informacje żądane we wniosku wymagały przekształcenia oraz anonimizacji. Realizacja tych czynności zrodziła konieczność zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy co uzasadniało zakwalifikowanie ich jako dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej. Wbrew odmiennym wywodom skargi, w ocenie WSA brak jest podstaw do uznania wysokości wyliczonej opłaty za udzielenie informacji publicznej za nadmierną. Niewątpliwie za ugruntowany w orzecznictwie uznać należy pogląd, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jeżeli zatem organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć go dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Taki też charakter mają koszty wyliczone przez organ. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie: I. prawa procesowego, tj. art 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") polegające na zaniechaniu pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego skutkujące ustaleniem, że organ prawidłowo ustalił "opłatę dodatkową" podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jakiej rzeczywistej wysokości organ poniósł koszty - brak dowodów na ich uzasadnienie. Dodatkowo Sąd pominął zupełnie fakt, że udostępnione informacje był szersze niż w złożonym wniosku, co również skutkowało ustaleniem wyższej opłaty; II. prawa materialnego, tj. art. 15 pkt. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 pkt 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez nałożenie na wnioskodawcę opłaty dodatkowej za udostępnianą informację publiczną, podczas gdy nie doszło do ziszczenia się przesłanek określonym w ww. przepisie skutkujących i uzasadniających poniesienie przez skarżącego dodatkowych kosztów tj. informacje zostały udostępnione w sposób szerszy niż we wniosku a co za tym idzie niezgodnie z nim, zaś organ nie udowodnił wysokości kosztów dodatkowych poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez ustalenie, że skarżący nie jest zobowiązany do zapłaty kosztów dodatkowych ewentualnie zamianę zaskarżonego orzeczenia poprzez prawidłowe wyliczenie kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych I i II instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w zakresie nieopłaconych kosztów udostępnionych informacji określonych przez organ. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podać, że prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane konstytucyjnie – art. 61 § 1 Konstytucji RP. Konstytucja nie przesądza jednak, że realizacja tego prawa jest bezpłatna pozostawiając tym samym przedmiotową kwestię do uregulowania ustawodawcy zwykłemu. Artykuł 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Ponoszenie przez uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji publicznej kosztów związanych z jej przygotowaniem i udzieleniem do niej dostępu zostało przewidziane jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są zatem ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Innymi słowy, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej – tak NSA w wyroku z 18 czerwca 2024 r., III OSK 2237/22. Jest bezsporne, że w swoim wniosku skarżący domagał się udostępnienia w formie dokumentów pdf wszystkich orzeczeń dotyczących naruszenia zasad etyki wydanych w 2022 roku. W przesłanym skarżącemu przez organ w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. powiadomieniu o wysokości opłaty organ wyjaśnił, że w 2022 roku wydano 95 orzeczeń, których dotyczy wniosek. Podał dalej, że każde z orzeczeń zawiera dane osobowe, które należy zanonimizować, czego skarżący nie kwestionuje. Technicznie realizacja wniosku skarżącego wymaga więc wykonania kserokopii każdego orzeczenia, aby przetransferować oryginalny dokument do papierowej kserokopii, następnie ręcznego zanonimizowania (zamazania) treści wrażliwych i końcowo wykonania skanów tak przegotowanych dokumentów w celu ujęcia ich w żądany wnioskiem format "pdf". Okręgowy Sąd Lekarski wyjaśnił dalej, że dysponuje jednym etatem pracowniczym, który jest w pełni eksploatowany w związku z realizacją ustawowych zadań tego organu. Przygotowanie informacji wnioskowanych przez skarżącego wymaga podjęcia przez pracownika dodatkowych czynności, poza godzinami pracy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentów skargi kasacyjnej, że Okręgowy Sąd Lekarski jest strukturalnym elementem Okręgowej Izby Lekarskiej, w której zatrudnionych jest 36 pracowników i w związku z tym może skorzystać z ich potencjału w normalnym trybie, niegenerującym dodatkowych kosztów. Okręgowy Sąd Lekarski jest samodzielnym organem Izby Lekarskiej – art. 21 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 2021r. poz. 1342). Jest on również autonomicznym organem samorządu zawodowego – lekarskiego – w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., do którego można zwrócić się o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem twierdzić, że Okręgowy Sąd Lekarski może swobodnie korzystać z pracowników przypisanych do innych organów Izby Lekarskiej. Pracownicy innych organów Izby Lekarskiej mogą realizować wnioski o udostępnienie informacji publicznej w zakresie adekwatnym do ich ustawowej właściwości. W tym stanie rzeczy, należy potwierdzić stanowisko WSA, że realizacja wniosku skarżącego wymagała poniesienia "dodatkowych kosztów", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Organ podał, że przystosowanie każdego orzeczenia do formy wymaganej wnioskiem zajmuje około 5 minut. Koszt godziny pracy pracownika wyceniono na 30 zł. Przygotowanie 95 orzeczeń zajmuje więc 475 minut, co stanowi 7,92 godziny. Uwzględniając przyjętą stawkę godzinową, podaną przez organ łączną wysokość dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem żądanych przez skarżącego informacji w kwocie 240 zł., należało uznać za prawidłową. Negatywnie trzeba odnieść się do twierdzeń skargi kasacyjnej, jakoby organ przyjął ukrytą taryfę za realizację wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wyartykułowane przez organ okoliczności uzasadniające wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej są zindywidualizowane kontekstowo. Innymi słowy, są ściśle skojarzone z wnioskiem skarżącego; odnoszą się do charakteru informacji, jej ilości, czasu wymaganego do jej przygotowania i przekształcenia oraz kosztów koniecznej pracy. Trudno zatem twierdzić, że organ wprowadził generalnie i abstrakcyjnie aplikowalne stawki za przygotowanie i udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się również i z tymi twierdzeniami skargi kasacyjnej, które eksponują fakt udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie szerszym niż wnioskowany. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że w przekazanych mu skanach znajdują się pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania, które nie stanowią elementu strukturalnego orzeczenia Okręgowego Sądu Lekarskiego, a zatem nie powinny zostać udostępnione. Należy zgodzić się skarżącym kasacyjnie, że zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o Izbach Lekarskich pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania nie stanowi elementu orzeczenia Sądu Lekarskiego w sensie materialnym – to znaczy, nie jest elementem rozstrzygnięcia o odpowiedzialności lekarza. Zgodnie jednak z art. 89 ust. 5 ustawy o Izbach Lekarskich orzeczenie wraz z pouczeniem podlega doręczeniu stronom. Trzeba zatem przyjąć, że pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania jest elementem orzeczenia Sądu Lekarskiego w ujęciu formalnym, to znaczy jest elementem aktu (dokumentu), w którym znajduje się orzeczenie. Potwierdza to jednoznacznie załączone do skargi orzeczenie Sądu Lekarskiego, w którym podpisy składu orzekającego znajdują się pod pouczeniem, co wskazuje iż nie da się go pominąć podczas ksera lub skanu dokumentu. Wnioskując o przekazanie wydanych w 2022 roku orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w formie plików pdf skarżący kasacyjnie zwrócił się o przekazanie elektronicznych kopii dokumentów, a więc orzeczenia w ujęciu formalnym. Jedynym elementem, który zgodnie z wnioskiem został wyłączony z zakresu wnioskowanych informacji było uzasadnienie. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że naliczone przez organ koszty nie były bezpośrednio związane z ilością treści orzeczeń, lecz z samą ilością rozstrzygnięć (95 sztuk). Przygotowanie do udostępnienia orzeczenia Okręgowego Sądu Lekarskiego w zakresie samego pouczenia nie wiązało się z jakimkolwiek dodatkowym nakładem pracy – w jego treści nie ma żadnych elementów podlegających anonimizacji. Dopiero usunięcie treści pouczenia z przygotowanych skanów wiązałoby się z dodatkowym nakładem pracy, co mogłoby się przełożyć na wzrost dodatkowych kosztów przygotowania wnioskowanych informacji. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.