III OSK 822/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/18, w sprawie ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/18, po rozpoznaniu skargi Z. K. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) na przewlekłe prowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ lub Minister) postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oraz wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości [...] zł (pkt 3). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Strona pismem z dnia [...] października 2017 r. skierowała do Ministra wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 15 lit. c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Organ pismem z dnia [...] października 2017 r., powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r., co miało wynikać z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, wymagającego podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Pismem z tego samego dnia organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. z dniem [...] lutego 2004 r. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do pisma dołączono decyzję z dnia [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, decyzję z dnia [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej oraz otrzymaną z Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako IPN) informację z dnia [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy om zaopatrzeniu emerytalnym. Następnie pismem z dnia [...] października 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby funkcjonariusza do dnia [...] lipca 1990 r. (okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje), a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia [...] września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ ponadto kolejnym pismem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji o zajmowanych w trakcie służby stanowiskach i pełnionych funkcjach, awansach w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opiniach służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Strona w dniu [...] października 2017 r. złożył do Ministra ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z dnia [...] października 2017 r. Minister, w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2017 r., poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po zgromadzeniu materiału dowodowego, co powinno nastąpić do dnia [...] maja 2018 r., a nadto wskazał, że do dnia [...] listopada 2017 r. do organu nie wpłynęła odpowiedź z IPN oraz formacji, w której pełnił służbę. Wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2017 r. podtrzymał wcześniejsze ponaglenie, na co organ w odpowiedzi wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nastąpi niezwłocznie po skompletowaniu dokumentacji, tj. po otrzymaniu informacji z IPN oraz z formacji, w której pełnił służbę. Z akt sprawy wynika, że dokumenty z IPN nadesłano do organu w dniu [...] grudnia 2017 r., a od Komendanta Główny Policji w dniu [...] marca 2018 r. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. wnioskodawca złożył do Ministra kolejne ponaglenie, zaś organ pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował stronę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. Z kolei pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ, ustosunkowując się do ponaglenia wnioskodawcy, podał, że o podejmowaniu czynności w sprawie był on na bieżąco informowany, a w dniu [...] marca 2018 r. wystosowano do niego pismo informujące o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Strona kolejnymi pismami z dnia [...] marca 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. wnioskowała o jak najszybsze wydanie decyzji w jej sprawie, po czym w dniu [...] lipca 2018 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] października 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo złożenia ponagleń działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie. Wskazał w tym piśmie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście podał, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość, bo około [...] spraw w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził ponadto, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił również uwagę na rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi, w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika także, iż Minister w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał w pierwszej kolejności, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej u.p.p.s.a.), jak też to, że przed wniesieniem skargi strona wystąpiła do Ministra z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b u.p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji odniósł się do meritum sprawy wskazując, że przedmiotem skargi w sprawie jest w istocie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie wniosku skarżącego. Podstawę prawną tego wniosku stanowi art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Zatem w sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Sąd ten przytoczył art. 12, 35 i 36 k.p.a. Wskazał, że skarżący wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Sąd ten podał również, że decyzje wydawane przez organ na wskazanej podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd Wojewódzki analizując przebieg postępowania podniósł, że organ do dnia [...] marca 2018 r. zebrał dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] marca 2018 r. oraz, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. Od zebrania dokumentacji w sprawie do wniesienia skargi do Sądu i wydania decyzji upłynęły prawie [...] miesiące, a od daty złożenia wniosku w sprawie [...] miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanym terminie, tj. dnia [...] maja 2018 r., a następnie dnia [...] maja 2018 r., sprawa nie została załatwiona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Podniesiono przy tym, że pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku strony, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno bowiem czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad [...] miesięcy, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem z dnia [...] października 2017 r., a następnie z dnia [...] marca 2018 r. organ poinformował skarżącego, że sprawa powinna być załatwiona wpierw do dnia [...] maja 2018 r., a następnie do dnia [...] maja 2018 r., zaś faktycznie decyzję wydano dnia [...] lipca 2018 r., nie informując skarżącego o kolejnym przedłużeniu postępowania i przyczynach tego stanu rzeczy. Sąd Wojewódzki podzielił wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd organu, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednakże podkreślił, iż czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez kilka miesięcy nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji, wymierzając organowi grzywnę, podniósł, że wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra z [...] lipca 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 410/15, Legalis nr 1511474); 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] października 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno–Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] października 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno- rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] maja 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wiedzy o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] października 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu [...] marca 2018 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości [...] zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została skierowana, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2021 r., na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione. Przed przystąpieniem do omówienia poszczególnych zarzutów warto przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sformułowane w badanej skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają powyższego wymogu. W pierwszej kolejności kasator podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro wydał decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Jak wyżej wskazano wydanie decyzji nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia stanu bezczynności, czy przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a wydanie decyzji samo przez się nie powoduje bezzasadności skargi. Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy k.p.a.). Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Z tych samych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skoro Sąd pierwszej instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 – art. 38 k.p.a. – przewlekłość organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a u.p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a u.p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14; wszystkie powoływane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14). W ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów organ upatruje w wymierzeniu Ministrowi grzywny w wysokości [...] zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać wypada, że zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. do art. 154 § 6 u.p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości grzywny ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do wymierzenia grzywny, ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach ([...] zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 u.p.p.s.a. nie może odnieść skutku. Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a., (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 u.p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Organ w ramach tego zarzutu podkreślił fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Ustosunkowując się do tak nakreślonego zarzutu podnieść należy, iż niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że wymierzając grzywnę w kwocie [...] zł miał na uwadze brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Taka argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy wymierzenia grzywny wynikały z oceny przewlekłości postępowania jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.