III OSK 813/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1439/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 27 lipca 2021 r. nr DIŚ-III.411.108.2021.MP w przedmiocie odmowy uznania przedmiotu za produkt uboczny oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1439/21, oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca", "Spółka") na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej "Minister") z dnia 27 lipca 2021 r., nr DIŚ-III.411.108.2021.MP, w przedmiocie odmowy uznania przedmiotu za produkt uboczny. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca pismem z dnia 24 lipca 2020 r. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałek") o uznanie za produkt uboczny rozdrobnionego granulatu styropianowego, powstającego z pociętych uprzednio arkuszy i ścinków materiału styropianowego używanego podczas wytwarzania posadzek. Wskazała, że zgodnie z aktualnym odpisem KRS jej działalność polega na prowadzeniu specjalistycznych robót budowlanych, w ramach których wytwarza posadzki betonowe oraz wylewki anhydrytowe, w tym samopoziomujące. W powyższym zgłoszeniu Spółka przedstawiła także opis procesu produkcyjnego, w ramach którego dochodzi do powstania ścinków styropianowych, składającego się z dwóch etapów: 1) układanie warstwy materiału wyciszającego i izolującego (wyrównanie różnicy poziomów podłoża), a następnie jej przykrycie płynną posadzką betonową, 2) odizolowanie powierzchni stanowiącej podkład pod materiał budowlany, do czego wykorzystywane są płyty styropianowe. W procesie tym każdorazowo generowane są ścinki styropianowe, które mogą być wykorzystywane bezpośrednio, bez przetworzenia. W celu ich wykorzystania muszą one zostać poddane procesowi rozdrabniania i tak uzyskany styropian może stanowić materiał wygładzający w warstwie izolacyjnej posadzki. Pismem z dnia 28 września 2020 r. Marszałek wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień odnośnie całego procesu technologicznego wykonywanych prac, podczas których wytwarzane są przedmiotowe ścinki oraz uściślenia czy przedmiotem zgłoszenia jest granulat styropianowy czy ścinki styropianu. W odpowiedzi pismem z dnia 15 października 2020 r. skarżąca wyjaśniła, że zajmuje się produkcją, wytwarzaniem i wbudowywaniem posadzek betonowych i wylewek zgodnie z zakresem działalności zawartym w Dziale 3 dołączonego do wniosku KRS. Przedstawiła także szczegółowo podejmowane przez Spółkę prace prowadzone w dwóch etapach. Zaznaczyła, że tworzenie izolacji styropianowej każdorazowo generuje ścinki styropianowe (pozostałości z pierwotnych arkuszy o wymiarach 50 x 100 cm), które mogą być wykorzystane przy wbudowywaniu posadzek. Styropian jest materiałem niekompresyjnym, co w znaczącym stopniu utrudnia jego składowanie i utylizację. W związku z tym, w opinii skarżącej, zasadnym jest podjęcie działań prowadzących do ograniczenia deponowania odpadu. Skarżąca zwróciła też uwagę to, że transportując ścinki może być pociągnięta do odpowiedzialności za transport odpadów bez wymaganego zezwolenia. Inspektorat Transportu Drogowego każdorazowo kwalifikuje przewożony styropian jako odpad, a nie produkt uboczny. Spółka wskazała, że w niektórych okresach przechowuje okresowo ścinki, a także rozdrobniony granulat, co powoduje problem związany z ich składowaniem (odpadu) bez wymaganego zezwolenia, a to z kolei naraża Spółkę na odpowiedzialność finansową. W toku postępowania Marszałek wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") z wnioskiem o zaopiniowanie przedłożonego przez skarżącą zgłoszenia. WIOŚ postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak [...], pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącej o uznanie przedmiotu/substancji za produkt uboczny stwierdzając, że przedstawiony sposób postępowania spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, dalej "u.o."). Następnie Marszałek poinformował skarżącą, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., że nie została spełniona przesłanka wystąpienia procesu produkcyjnego, o którym mowa w art. 10 u.o. W odniesieniu do powyższego skarżąca pismem z dnia 27 maja 2021 r. w pierwszej kolejności zwróciła uwagę na treść Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów, zgodnie z którą państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie środki ułatwiające uznanie za produkt uboczny substancji lub przedmiotu będących wynikiem procesu produkcyjnego, jeżeli spełnione są zharmonizowane warunki ustanowione na poziomie Unii. W dalszej kolejności skarżąca odniosła się do zagadnienia definicji procesu produkcyjnego i ponownie wyjaśniła, na czym polega w przypadku skarżącej "proces produkcyjny". Podkreśliła, że ścinki styropianowe mogą być wykorzystane przy produkcji posadzek styrobetonowych bez dalszego przetwarzania. Odniosła się również do kwestii dotyczących działań podejmowanych na rzecz ochrony środowiska i w tym kontekście wskazała na wszelkie zagrożenia dla przedsiębiorcy związane z jego odpowiedzialnością za korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia. Marszałek decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., nr PU 85/2021, odmówił uznania za produkt uboczny ścinków styropianowych wytwarzanych przez skarżącą. Wyjaśnił, że przepisy prawa, z uwagi na ochronę środowiska oraz zdrowia i życia ludzi, nie zezwalają na swobodne dysponowanie pozostałościami poprodukcyjnymi. Z tego względu zasadniczo traktuje się je jako odpady. Z uwagi jednak na fakt, że pozostałości poprodukcyjne mogą być bez szkody dla chronionych wartości środowiskowych i zdrowotnych ponownie wykorzystane, ustawodawca dopuścił w ściśle określonych przypadkach uznanie ich nie za odpad, a za produkt uboczny. Uznanie za produkt uboczny może nastąpić tylko przy łącznym wystąpieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 10 u.o., co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Marszałek przywołał definicję pojęcia "produkt uboczny", a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości UE, co do uściślenia określenia pojęcia "pozbycia się" związanego z definicją odpadu. Marszałek uznał, że zgodnie z przedstawionym w zgłoszeniu opisem procesu produkcyjnego, proces ten w istocie polega na wykonywaniu, w ramach kładzenia w obiektach budowlanych posadzek, różnego rodzaju prac budowlanych. Zatem, w ocenie Marszałka, realizacja przedmiotowych robót budowlanych nie stanowi procesu produkcyjnego (definicja zawarta w słownikach), o którym mowa w art. 10 u.o.; wykonywanie posadzek podłogowych w obiektach budowlanych wpisuje się w definicję robót budowlanych. Jednocześnie organ I instancji przyznał, iż pozostałe przesłanki wymienione w art. 10 u.o. zostały przez Spółkę spełnione. Organ I instancji odniósł się również do argumentacji strony przedstawionej w piśmie z dnia 27 maja 2021 r. i wyjaśnił, że przedstawione przez stronę definicje pojęcia "proces" mają w znacznej mierze dość ogólny charakter i nie znajdują zastosowania w okolicznościach sprawy. Ponadto organ I instancji nie negował okoliczności, że przedstawione w zgłoszeniu etapy wykonywania posadzek składają się na określony proces, ale jest to proces budowlany, który nie może być utożsamiany z procesem produkcyjnym. Na sutek odwołania skarżącej, Minister decyzją z dnia 27 lipca 2021 r., nr DIŚ-III.411.108.2021.MP, utrzymał decyzję Marszałka w mocy, aprobując w całości stanowisko organu I instancji. Minister potwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 10 pkt 1-4 u.o., które są niezbędne, aby móc zakwalifikować dany produkt jako produkt uboczny, a nie jako odpad. Powstałe podczas przedstawionego procesu budowlanego skrawki styropianu stanowią bez wątpliwości odpad. Dlatego też nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie podkreślana przez stronę ani pewność dalszego wykorzystania tych ścinków, ani ich wpływ na środowisko, ani też pozytywna opinia WIOŚ. W ocenie Ministra przekwalifikowanie odpadów na produkt uboczny w żadnym stopniu nie zmniejsza uciążliwości dla środowiska danego produktu. Zgodnie z przedstawionym przez Spółkę procesem technologicznym, przedmiotowe ścinki również mogą być przez stronę wykorzystane w opisywanych pracach budowlanych, tym samym zostaną one w całości wykorzystane, tyle że jako odpad. Fizycznie więc będzie to dokładnie takie samo wykorzystanie jak byłoby wykorzystanie produktu ubocznego. Jest to wyłącznie kwestia uzyskania innej decyzji, zgodnie z którą wykorzystanie będzie dotyczyć odpadu, a nie produktu ubocznego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na przedstawioną decyzję Ministra zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 10 u.o. oraz art. 10 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez ich niewłaściwą wykładnię) oraz naruszenie prawa procesowego, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a to: 1) art. 6, 7, 77 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku którego doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3) art. 11 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i spełnienia ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku, w wyniku czego organ nie wyjaśnił należycie stronie skarżącej przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i pomięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 6) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak spełnienia ustawowego obowiązku w postaci konieczności prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a to z uwagi na brak odniesienia się przez organ do kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 7) art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie z uwagi na brak uzasadnionej przyczyny do przyjęcia, jakoby zakwalifikowanie danej działalności jako roboty budowlane kategorycznie wykluczało możliwość uznania, że w ramach tej działalności zachodzi proces produkcyjny (w rozumieniu art. 10 u.o.), pomimo licznych judykatów polskich sądów administracyjnych, uznających przedmioty lub substancję – powstające w wyniku prowadzenia robót budowlanych – za produkty uboczne w rozumieniu ustawy o odpadach; 8) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, tj. poprzez uznanie za produkt uboczny ścinków styropianowych powstających w trakcie wykonywania posadzek podłogowych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W dniu 1 grudnia 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, dalej "u.o") i wskazał, że wyeliminowanie którejkolwiek z wymienionych w nim przesłanek powoduje, iż danej substancji lub przedmiotu nie można uznać za produkt uboczny. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest różne postrzeganie przez organy i Spółkę procesu, z którego pochodzą ścinki styropianowe. W ocenie Sądu I instancji organy obydwu instancji zasadnie utrzymują, że przedmiotowe ścinki nie pochodzą z procesu produkcyjnego, przez który należy rozumieć całokształt działań polegających na przekształceniu surowców i półproduktów w wyroby gotowe. Przez pojęcie "produkcji" należy rozumieć zorganizowaną działalność ludzką, mającą na celu wytwarzanie określonych dóbr materialnych, ale także całokształt działań związanych z przekształceniem surowców i półproduktów w wyroby gotowe, co związane jest ze zmianą właściwości fizycznych lub chemicznych przedmiotów, w wyniku czego otrzymywany jest produkt. Nie można przyjąć, że odcinanie ścinków styropianowych od gotowych arkuszy w procesie układania ich na powierzchni stanowi o procesie produkcyjnym. Ścinki te nie są wytwarzane, lecz powstają na skutek docinania arkuszy styropianu, są więc ich mniejszą częścią. W procesie tym nie dochodzi bowiem do przekształcania ani surowców, ani półproduktów w gotowy wyrób, lecz, co wynika także bezpośrednio z samego opisu cyklu "produkcyjnego" przedstawionego przez skarżącą, arkusze styropianu są wykorzystywane w procesie budowlanym. Jest to zabieg wynikający z konieczności dopasowania powierzchni/wymiarów arkusza styropianu do powierzchni/wymiaru posadzki. Słusznie organy obu instancji zweryfikowały pojęcie wyrobu budowlanego, w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 tej ustawy pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 ze zm.). Zgodnie z definicjami zawartymi w tym rozporządzeniu "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych. Słuszne jest także nawiązanie do definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) wyjaśniającej pojęcie robót budowlanych przez co należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Układanie podług nie stanowi linii produkcyjnej, której efektem jest objawienie się produktu, półproduktu, lecz wpisuje się w całości w cykl budowlany. Ścinki styropianu nie są elementami wyprodukowanymi w tym cyklu wykonawczym, lecz stanowią pozostałość po już wcześniej wyprodukowanym, gotowym produkcie i od niego pochodzącym – styropianie – na skutek wykorzystywania go w stosowanej przez skarżącą technologii kładzenia podług. W stosowanej technologii nie dochodzi do żadnego przekształcenia surowców czy półproduktów. Jest to zabieg wynikający z konieczności dopasowania powierzchni/wymiarów arkusza styropianu do powierzchni/wymiaru posadzki. Wykonywanie zatem posadzek podłogowych w obiektach budowlanych niewątpliwe wpisuje się w definicję robót budowlanych, a nie procesu produkcyjnego, co stanowi o procesie budowlanym, w trakcie którego wykorzystywany jest produkt budowlany w postaci arkuszy styropianu. Sąd I instancji miał również na względzie, iż przepisy dotyczące produktu ubocznego nie mogą być interpretowane w oderwaniu od unijnej genezy. Co za tym idzie, przy ustalaniu treści pojęcia "proces produkcyjny" konieczne jest wzięcie pod uwagę zarówno orzecznictwa sądów unijnych w tym zakresie, jak również celów jakie przyświecają prawodawcy unijnemu zobowiązującemu państwa członkowskie do wprowadzenie tych przepisów. Skarżąca stoi na stanowisku, że zbyt restrykcyjna wykładnia pojęcia "proces produkcyjny" jest w sprzeczności z intencją prawodawcy unijnego (przyjęcie przez TSUE, że produkt uboczny może powstawać przykładowo przy wydobyciu kopalin). Zdaniem Sądu I instancji natomiast nieodłącznym elementem procesu produkcyjnego jest proces technologiczny, przez który rozumie się uporządkowany zbiór czynności zmieniających właściwości fizyczne lub chemiczne określonych (danych) przedmiotów i proces ten razem z czynnościami pomocniczymi stanowi proces produkcyjny, w wyniku którego otrzymywany jest produkt. Nie dochodzi w nim do przekształcania ani surowców, ani półproduktów w gotowy wyrób. Odcinanie ścinków styropianowych od gotowych, wcześniej już wytworzonych, arkuszy w procesie układania ich na powierzchni posadzek, nie stanowi procesu produkcyjnego. Tym samym przedmiotowych ścinków nie można uznać za produkt uboczny. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie zostały spełnione trzy przesłanki z art. 10 u.o, ale przedmiotowe ścinki powstają w procesie budowlanym, a nie produkcyjnym, wymaganym u.o. – zatem stanowią odpad. Dlatego też dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia pozytywna opinia WIOŚ. Opinia nie jest bowiem dla organu prowadzącego postępowanie wiążąca. Charakter opinii powoduje, że organ prowadzący postępowanie ma prawo, a nawet obowiązek, potraktowania jej jako dowodu w sprawie i dokonania oceny własnej czy opinia ta znajduje uzasadnienie w świetle stanu faktycznego sprawy. Nie ma zależności treściowej decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związania organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Odnosząc się do przywołanego w skardze orzecznictwa TSUE, Sąd I instancji zauważył, że nie odnosi się ona do zagadnienia ścinków styropianowych, ani też do analogicznej sytuacji. Trybunał nigdy nie wypowiadał się w takiej sprawie. Przedmiotowej sprawy nie można z oczywistych powodów przyrównywać do hodowli zwierząt ani wydobycia kopalin, bo nie wykazują one podobieństwa. Z kolei Komunikat Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczy pierwotnego procesu produkcyjnego. Natomiast poza oceną Komisji pozostaje kwestia sporna niniejszego postępowania, tj. uznanie procesu budowlanego za proces produkcyjny. Dodatkowo w odniesieniu do przedstawionej przez skarżącą definicji pojęcia "sprzedaży produkcji budowlano-montażowej", określonej na użytek statystyki publicznej, zdefiniowanej przez Główny Urząd Statystyczny, Sąd I instancji stwierdził, na kanwie rozpoznawanej sprawy, brak podstaw do jej zastosowania. Zarówno bowiem statystyka, jak i pojęcia, którymi operuje GUS, stanowią zupełnie inny zakres pojęciowy niż przyjęty przez przepisy ochrony środowiska, a także, co istotne, służą też innemu celowi. Tymczasem przesłaniem u.o. jest szeroko rozumiane zapobieganie powstawaniu potencjalnych szkód w środowisku. Przekwalifikowanie odpadów na produkt uboczny w żadnym razie nie zmniejsza uciążliwości dla środowiska tak powstałego produktu. Wpływ na to będzie mieć jedynie dalsze postępowanie ze ścinkami. Oczywiście mogą być one przez stronę wykorzystane w opisywanych pracach budowlanych, ale jako odpad – niezbędnym jest wtedy wystąpienie o wydanie stosownej decyzji. W niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia okoliczność zadeklarowanego przedmiotu działalności, który obejmuje, zgodnie z wpisem do KRS oraz z PKD, produkcję cementu oraz gipsu (jako surowców i wyrobów finalnych). Trzeba bowiem opierać się o ustalony stan faktyczny sprawy, a także zważać na to, co jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Sprawa niniejsza dotyczy uznania ścinków styropianowych, nie gipsu czy cementu, za produkt uboczny. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów u.o. i nie dotyczyła zagadnień budowlanych związanych z uzyskiwaniem certyfikatów, licencji czy też oceny zalet stosowanej technologii. Nie stanowił zatem naruszenia powołanych przepisów postępowania brak uwzględnienia dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej oraz dokładnych opisów procesów produkcji posadzek jastrychowych, a także w szczególności dokumentów potwierdzających uzyskanie licencji do stosowania znaku EMICODE, krajowych deklaracji właściwości i użytkowych wraz z dokumentacją z Instytutu Techniki Budowlanej oraz kart technicznych. Dowody te nie miały żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ zagadnienia te w ogóle nie wchodziły w zakres rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1439/21, wywiodła Spółka (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi z 30 sierpnia 2021 r., w wyniku czego doszło do załatwienia sprawy administracyjnej – przez wydanie wyroku opartego na błędnie ustalonym stanie faktycznym – sankcjonując w ten sposób naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 k.p.a., ale także innych przepisów tego Kodeksu normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, tj. art. 8, 77 oraz art. 80 k.p.a. dokonanych przez organy prowadzące postępowanie w pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze; Sąd I instancji – bez uzasadnionej przyczyny – nie uwzględnił w jakimkolwiek nawet najmniejszym stopniu argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie definicji i pojęcia procesu produkcyjnego, jak i jego integralności, które to kwestie stanowią de facto przedmiot niniejszego sporu, w sytuacji gdy: – czynności strony skarżącej polegające na przygotowaniu podbudowy – z wykorzystaniem arkuszy styropianowych – stanowią integralną część procesu produkcyjnego posadzek anhydrytowych, co wynika bezpośrednio z ujednoliconego procesu technologicznego – który to proces został szczegółowo opisany w toczącym się postępowaniu, zarówno przed organami administracji jak i Sądem I instancji – i stanowi warunek konieczny do przystąpienia do kolejnych etapów produkcji, tj. wykonania dalszych elementów (warstw) produkowanej posadzki anhydrytowej; – nie polega na prawdzie twierdzenie jakoby w zaistniałym stanie faktycznym nie dochodziło do przekształcania surowców czy półproduktów, bowiem należy jednoznacznie wskazać, że ocenie nie powinien podlegać proces "dopasowywania" styropianu, który rzekomo wykorzystywany jest w "procesie budowlanym" – na co usilnie zwraca uwagę organ II instancji – natomiast na gruncie art. 10 ustawy o odpadach ocenie podlega cały proces produkcyjny i jego integralność, co wielokrotnie akcentowała już strona skarżąca i zwracała uwagę, iż specyfika i charakter wytwarzanego produktu ma przy tej ocenie kluczowe znaczenie i niejako stanowi przedmiot sporu na gruncie pojęciowym; – produkowane przez stronę skarżącą posadzki anhydrytowe i styrobetonowe nie wpisują się w definicję wyrobu budowlanego, bowiem nie są one wyrobem lub zestawem uprzednio wyprodukowanym – gotowym produktem; proces produkcji oferowanych jastrychów podłogowych nie stanowi wbrew twierdzeniom Sądu I instancji robót budowlanych, bowiem strona skarżąca nie zajmuje się stricte ich wbudowywaniem w obrębie realizowanych inwestycji, lecz odpowiada za kompleksową produkcję jastrychów i oferuje odbiorcom pełen zakres usług, pomimo statusu producenta – która to okoliczność została całkowicie pominięta na gruncie niniejszej sprawy, a ma bardzo istotne znaczenie w kontekście warstwy pojęciowej; ocena specyfiki zarządzanego przez stronę skarżącą procesu produkcyjnego, winna mieć charakter kompleksowy i traktować poszczególne etapy produkcji posadzek anhydrytowych jako całość, z uwagi na integralność rzeczonych etapów – bez wyodrębniania poszczególnych czynników, bowiem każdy etap jest bezpośrednio uzależniony od poprzedniego, – strona skarżąca nie trudni się układaniem podłóg (w domyśle z gotowych elementów), a jest producentem posadzek anhydrytowych i styrobetonowych w ramach nadzorowanego procesu produkcyjnego, którego przebieg wymaga bezpośredniego udziału strony skarżącej na każdym z jego etapów, bowiem produkt cechuje się specjalistycznym zastosowaniem, – wszechstronność przedmiotu działalności strony skarżącej w zakresie produkcyjnym umożliwia dalsze wykorzystywanie zgłaszanego przedmiotu lub substancji – zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach – w ramach zarządzanego przez stronę skarżącą procesu produkcyjnego, która to okoliczność w żaden sposób nie wpłynęła na treść zaskarżonego orzeczenia, b) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na pobieżnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, w tym niepodjęciu niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w części dotyczącej procesu produkcyjnego strony skarżącej i przeniesieniu definicji tegoż procesu na grunt niniejszej sprawy; Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu nie uwzględnił następujących okoliczności, tj. że: – powoływana definicja "procesu produkcyjnego" jest definicją generalną, a tym samym stosunkowo ogólną, co umożliwia jej wykorzystanie na wielu płaszczyznach życia – bez konieczności każdorazowego doprecyzowania i aktualizowania – niemniej jednak specyfika branży, w której działa strona skarżąca, winna zostać w jak największym zakresie uwzględniona na potrzeby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, gdzie Sąd I instancji nie podjął nawet próby aktualnego zdefiniowania procesów zachodzących u strony skarżącej, co pozwoliłoby zakwalifikować zgłaszane ścinki jako produkt uboczny, – nie wszystkie gałęzie życia umożliwiają rozpoczęcie i zakończenie procesu produkcyjnego w obrębie zakładu producenta, z uwagi na specyfikę i charakter wytwarzanego produktu, jego właściwości i docelowe przeznaczenie, która to cecha w ocenie zarówno organów, jak i Sądu I instancji była kluczowa w definiowaniu procesu produkcyjnego, bowiem "przez proces produkcyjny należy rozumieć całokształt działań polegających na przekształceniu surowców i półproduktów w wyroby gotowe", – brak jest technicznej możliwości, aby posadzki anhydrytowe, w tym posadzki styrobetonowe – których producentem jest strona skarżąca – mogły być produkowane jako gotowy wyrób, bowiem ich finalna postać uzależniona jest od: 1) stawianych im wymagań technicznych, 2) ukształtowania miejsca ich instalacji i konieczność bardzo precyzyjnego dopasowania do podłoża – co po pierwsze byłoby niemożliwe do osiągnięcia przy wyrobach gotowych, a po drugie, tak skoordynowany proces produkcji nie powinien uniemożliwiać stosowania wobec strony skarżącej regulacji w zakresie produktu ubocznego i odpowiedniej interpretacji definicji "procesu produkcyjnego", – ocena procesu produkcyjnego, którym zarządza strona skarżąca – na gruncie ustawy o odpadach – winna mieć charakter kompleksowy i uwzględniać poszczególne etapy produkcji jako całość, z uwagi na integralność rzeczonych etapów, bowiem brak któregokolwiek elementu uniemożliwia uzyskanie użytkowej posadzki anhydrytowej czy styrobetonowej – na co wielokrotnie zwracała już uwagę strona skarżąca, – strona skarżąca zajmuje się produkcją posadzek zarówno anhydrytowych jak i styrobetonowych, zatem jeżeli w procesie produkcji posadzki anhydrytowej powstają ścinki styropianowe, to następnie ścinki te znajdują zastosowanie przy produkcji mas styrobetonowych, tj. z uwagi na wszechstronność procesu produkcyjnego strony skarżącej: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne, 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa (ścinki wystarczy jedynie rozdrobnić na granulat), 3) przedmiot lub substancja spełniają wymagania w zakresie ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, bowiem materiał ten nie jest niczym zanieczyszczony, a w pierwotnym formacie został dopuszczony do powszechnego obrotu i cechuje się stosownymi certyfikatami technicznymi oraz środowiskowymi, 4) przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego, bowiem brak wykonania podbudowy pod posadzką anhydrytową – którą to podbudowę wykonuje się z arkuszy styropianowych – uniemożliwia przystąpienie do kolejnych etapów składających się na wytworzenie posadzki użytkowej z zachowaniem jej deklarowanych właściwości, co jednoznacznie świadczy o spełnieniu przesłanek ujętych w art. 10 u.o., – produkowane przez stronę skarżącą posadzki anhydrytowe i styrobetonowe nie stanowią wyrobu budowlanego, bowiem nie są one wyrobem lub zestawem uprzednio wyprodukowanym i wprowadzonym do obrotu, bowiem należy jednoznacznie wskazać, że strona skarżąca nie trudni się układaniem podłóg (w domyśle z gotowych elementów), a jest producentem posadzek anhydrytowych i styrobetonowych w ramach nadzorowanego procesu produkcyjnego; w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania powołana definicja "wyrobu budowlanego", bowiem nie jest spełniony wymóg jego wyprodukowania (który to etap winien mieć charakter zamknięty, tj. być ukończony) i wprowadzenia do obrotu (rozumiany jako umożliwienie podmiotom trzecim zakupu gotowego produktu do dalszego wykorzystania) – co niweczy zasadność podnoszonej argumentacji w przedmiotowym zakresie, w tym w części dotyczącej procesu budowlanego, przez organy administracji, jak również Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku; – w zakresie produkowanych posadzek anhydrytowych i styrobetonowych, obecność, w tym udział, strony skarżącej w poszczególnych etapach ich produkcji jest niezbędna – co samo świadczy już o procesie produkcyjnym, bowiem produkowane posadzki nie mają charakteru wyrobu gotowego, a są produkowane w sposób kompleksowy przez stronę skarżącą tj. strona skarżąca podejmuje odpowiednie – ustandaryzowane produkcyjnie – działania w zakresie: wykorzystania opracowanej receptury, która każdorazowo warunkuje właściwości użytkowe produktu; wykonania integralnej części posadzki w postaci podbudowy zgodnie z ujednoliconym procesem technologicznym, co warunkuje przystąpienie do kolejnych etapów produkcji, tj. wykonania dalszych jej elementów (warstw); instalacji masy anhydrytowej (bądź styrobetonowej) przy konieczności zachowania odpowiednich norm, wynikających z opracowanego procesu produkcyjnego, w tym w szczególności indeksu wodno-cementowego (w/c) – co warunkuje uzyskanie oczekiwanych i deklarowanych właściwości użytkowych i wieńczy proces produkcji, po całkowitym stężeniu, czyli przekształceniu użytych przez stronę skarżącą surowców i półproduktów w finalną posadzkę; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 10 u.o., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji – przyjmując za własne twierdzenia organu I jak i II instancji, w zakresie "procesu produkcyjnego" – bezpodstawnie stwierdził, iż zgłaszane ścinki nie pochodzą rzekomo z procesu produkcyjnego strony skarżącej, przez który należy rozumieć całokształt działań polegających na przekształceniu surowców i półproduktów w wyroby gotowe, a w niniejszej sprawie znajduje – w ocenie Sądu I instancji – zastosowanie definicja procesu budowlanego, co wyłącza możliwość zakwalifikowania zgłaszanego przedmiotu lub substancji jako produkt uboczny, w sytuacji gdy: – nie wszystkie gałęzie życia umożliwiają rozpoczęcie i zakończenie procesu produkcyjnego w obrębie zakładu producenta, z uwagi na specyfikę wytwarzanego produktu, jego właściwości i docelowe przeznaczenie, co nie zmienia charakteru podejmowanych działań, bowiem w dalszym ciągu działania te pozostają procesem produkcyjnym; – brak jest technicznej możliwości, aby posadzki anhydrytowe, w tym posadzki styrobetonowe – których producentem jest strona skarżąca - mogły być produkowane jako gotowy wyrób, bowiem ich finalna postać uzależniona jest od: 1) stawianych im wymagań technicznych, 2) ukształtowania miejsca ich instalacji i konieczność bardzo precyzyjnego dopasowania do podłoża – co byłoby niemożliwe do osiągnięcia przy wyrobach gotowych; – powoływana w toku postępowania definicja słownikowa procesu produkcyjnego pochodzi z lat 80-tych i nie pozostaje aktualna wobec nieustannego rozwoju takich dziedzin jak budownictwo, materiałoznawstwo, w tym w szczególności nie zakłada zaawansowanych metod optymalizacji procesów produkcyjnych (lean manufacturing; lean management), co przekłada się na konieczność stosowania wykładni rozszerzającej, co do samej definicji procesu produkcyjnego i jego oceny w sposób kompleksowy; – nieustanny rozwój wielu dziedzin życia, w tym technologii i przemysłu, warunkuje konieczność ciągłego aktualizowania siatki pojęciowej, bowiem zakres definicji – w tym przypadku definicji "procesu produkcyjnego" – stale się rozszerza, zatem nie można poprzestać na odwoływaniu się do pojęć o charakterze generalnym i stosunkowo ogólnikowym – do czego doszło w toczącym się postępowaniu – zarówno przed organami obu instancji, jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; – działaniom strony skarżącej próbuje przypisać się rangę "procesu budowlanego", niemniej jednak na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż: 1) produkowane przez stronę skarżącą posadzki nie stanowią wyrobu budowlanego, bowiem nie są one wyrobem lub zestawem uprzednio wyprodukowanym i wprowadzonym do obrotu 2) strona skarżąca nie trudni się układaniem podłóg (w domyśle z gotowych elementów), a jest producentem posadzek anhydrytowych i styrobetonowych w ramach nadzorowanego procesu produkcyjnego, 3) strona skarżąca jako producent świadczy swoje usługi w sposób kompleksowy, tj. produkuje rzeczone posadzki oraz – z uwagi na specyfikę produktu – zajmuje się także ostatnim z etapów, tj. jego instalacją, 4) brak jest podstaw do przeciwstawiania sobie pojęć "proces budowlany", a "proces produkcyjny", a rzekome ku temu podstawy nie zostały w należyty sposób wykazane na gruncie zaskarżonego orzeczenia; – Sąd I instancji nie uwzględnił w jakimkolwiek – nawet najmniejszym stopniu – iż: 1) produkt uboczny może powstawać np. przy wydobyciu kopalin, a co za tym idzie, wydobycie kopalin może być rozumiane jako proces produkcyjny, choć nie mieści się w jego słownikowych definicjach (zob. C-114/01), 2) złożoność procesu produkcyjnego np. wież wiatrowych, wymaga skoordynowania wielu działań i podzielona jest na uzależnione od siebie etapy – co wpisuje się w przedstawiany stan faktyczny niniejszej sprawy - a mimo wszystko nie wyłącza możliwości stosowania pojęcia "proces produkcyjny", jednakże z niewiadomych przyczyn, strona skarżąca spotyka się z nieuzasadnionymi ograniczeniami w tymże zakresie wobec procesu produkcyjnego posadzek anhydrytowych, w tym styrobetonowych, 3) chociażby produkcja konstrukcji stalowych poddana jest etapizacji i obejmuje swoim zakresem zarówno fazą projektową jak i wytwórczą (produkcyjną), który to proces kończy się w momencie finalnej instalacji, bowiem powstanie jedynie elementów składowych konstrukcji nie stanowi o samym produkcie, tj. odbiorca końcowy oczekuje efektu w postaci istniejącej konstrukcji – czy posadzki w przypadku strony skarżącej – i z uwagi na specjalistyczny (techniczny) charakter produktu, wskazanym jest, aby proces ten był przeprowadzony przez samego producenta w ramach kompleksowych działań; b) art. 10 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na całkowicie bezpodstawnym stwierdzeniu, że przedmiotowe ścinki powstają w procesie budowlanym, a nie produkcyjnym – wymaganym ustawą o odpadach, a zatem stanowią odpad, w sytuacji gdy: – posiadacz (tu: strona skarżąca) nie pozbywa się, nie zamierza się pozbyć lub nie jest obowiązany do pozbycia się spornych ścinków styropianowych, co wyłącza możliwość ich kwalifikacji jako odpad – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. (ustawowa definicja odpadu); – nie polega na prawdzie twierdzenie, że przekwalifikowanie odpadów na produkt uboczny nie zmniejsza uciążliwości dla środowiska, bowiem postępowanie w sprawie odpadów wymaga dużo bardziej zaawansowanych i kosztownych działań, aby odpad stał się jak najbardziej neutralny wobec środowiska naturalnego, a w sprawie produktów ubocznych zakres działań sprowadza się do bezpośredniego wykorzystania bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; prawidłowa kwalifikacja przedmiotu lub substancji zdaje się być kluczowa – w szczególności dla podmiotu, który podejmuje dalsze działania z ww. – bowiem sposób postępowania w każdym z przypadków cechuje się odmiennymi rygorami i zupełnie różnym zakresem obowiązków spoczywających na podmiotach wykorzystujących ich następczy potencjał, z uwzględnieniem konieczności uzyskania stosownych pozwoleń i spełnienia licznych wymagań, które wynikają z gospodarki odpadami – co nie pozostaje nieistotne z punktu widzenia strony skarżącej, mając na uwadze również fakt, iż podejmowane przez skarżącą działania nie zmierzały – i nie zmierzają – w jakimkolwiek stopniu do prowadzenia działalności w przedmiocie przetwarzania odpadów, a wyłącznie podyktowane są możliwościami wykorzystania – w pełnym zakresie – przedmiotowych ścinek w ramach prowadzonego procesu produkcyjnego związanego z działalnością gospodarczą spółki. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). W pierwszym zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie powołała art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumpcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Fakultatywny ("sąd może") i względny (jeżeli nie spowoduje to "nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie") charakter uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu sprawia, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady trudno upatrywać samoistnej podstawy do sformułowania zarzutu kasacyjnego. Wstępną przesłanką, warunkującą celowość rozważenia naruszenia tego przepisu, jest zidentyfikowanie "istotnych wątpliwości" – wątpliwości, które dotyczą zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale zarazem są pochodną braku pewnej wiedzy o określonych faktach. Chodzić może o specyficzne fakty, zasadniczo następcze, które nie przynależą do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej, jednak potencjalnie mogą mieć wpływ na wynik postępowania sądowoadaministracjnego – dotyczy to, przykładowo, wzruszenia prejudykatu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., III OSK 7717/21). Szersze ujęcie uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakłada możliwość ustalania w tym trybie również faktów przynależnych do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej (a zatem "faktów sprawy administracyjnej"), które powinien był ustalić organ, a tego nie uczynił (por. J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 232-233). W tym ujęciu skorzystanie przez sąd z uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. jawi się jako alternatywa dla uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie zasady prawdy materialnej. Uprawnienia z art. 106 § 3 p.p.s.a. można też wtedy postrzegać jako instrument pozwalający na swego rodzaju sanację uchybień popełnionych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że – poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu – naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej – a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – istotne wątpliwości. Skarżąca kasacyjnie wprawdzie połączyła zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ, ale – o czym będzie mowa jeszcze niżej – w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do relewantnych okoliczności faktycznych. Gdy idzie o art. 133 § 1 p.p.s.a. ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi"), to: "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21). W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przez skarżącą kasacyjnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., II OSK 180/24). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca kasacyjnie – poza przepisami p.p.s.a. wymienionymi wyżej oraz art. 151 p.p.s.a. (będącym tzw. przepisem wynikowym) – powołała także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy materialnej oraz regulujące ocenę dowodów (art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Z treści zarzutu wynika, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – organ naruszył powołane przepisy, a Sąd I instancji tego uchybienia nie dostrzegł, w wyniku czego doszło załatwienia sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny; skarżąca kasacyjnie wymienia przy tym podnoszone przez nią argumenty, które nie zostały uwzględnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem w istocie nie naprowadza on błędne bądź niepełne ustalenia faktyczne, lecz na odmienną od oczekiwanej przez skarżącą kasacyjnie kwalifikację stanu faktycznego. Argumenty skarżącej kasacyjnie wymienione w pierwszym zarzucie naruszenia przepisów postępowania nie zostały przez Sąd I instancji pominięte ani też Sąd I instancji nie zakwestionował wskazywanych tam faktów, lecz odmienne je ocenił przez pryzmat wchodzącej w rachubę normy prawnej. Z podobnych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym skarżąca kasacyjnie powołała zasadniczo te same przepisy, co w zarzucie pierwszym (dodatkowo art. 135 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a.) i wskazała na nieuwzględnienie określonych okoliczności – są to jednak nie tyle fakty w ścisłym tego słowa znaczeniu, ile argumenty mające przemawiać za tym, że przedmiotowe ścinki pochodzą z procesu produkcyjnego, a nie, jak przyjął Sąd I instancji, z procesu budowlanego. Także w tym przypadku nie chodzi zatem o ustalenia faktyczne, lecz o ich kwalifikację prawną. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje zresztą, że "spór koncentruje się wyłącznie na kwestiach interpretacyjnych i językowo-definicyjnych – w zakresie poddania pod wątpliwość spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki określonej w art. 10 pkt 3 u.o." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Na marginesie należy dodać, że zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o. do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 – a zatem podstawą ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia są zasadniczo dowody zaoferowane przez wnioskodawcę. Ponieważ skarżąca kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 10 u.o., wypada zauważyć, że treść tego zarzutu naprowadza nie tyle na błędną wykładnię odnośnego przepisu, ile na jego na niewłaściwe zastosowanie. Ocena, czy przedmiotowe ścinki pochodzą z procesu produkcyjnego, jest bowiem dokonywana w ramach subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej. Z drugiej jednak strony ocena ta zależy także od rozumienia pojęcia "proces produkcyjny", a zatem ma związek z wykładnią. Tak czy inaczej jednak zarzut, o którym mowa, jest niezasadny, bowiem Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 10 u.o. (w tym pkt 3) i prawidłowo go zastosował do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu I instancji co do tego, że przedmiotowe ścinki nie pochodzą z procesu produkcyjnego. Sąd I instancji przyjął prawidłową definicję procesu produkcyjnego (całokształt działań polegających na przekształceniu surowców i półproduktów w wyroby gotowe) i produkcji (zorganizowana działalność ludzka, mająca na celu wytwarzanie określonych dóbr materialnych, tudzież całokształt działań związanych z przekształceniem surowców i półproduktów w wyroby gotowe, co związane jest ze zmianą właściwości fizycznych lub chemicznych przedmiotów, w wyniku czego otrzymywany jest produkt). Odcinanie ścinków styropianowych od gotowych arkuszy w procesie układania ich na powierzchni, determinowane koniecznością dopasowania wymiarów arkusza styropianu do wymiarów posadzki, nie jest dokonywane w procesie produkcyjnym. W tym kontekście Sąd I instancji zasadnie odwołał się do definicji wyrobu budowlanego z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych odsyłającej do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.), a także do definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Trafna jest konkluzja Sądu I instancji, że wykonywanie posadzek podłogowych w obiektach budowlanych wpisuje się w definicję robót budowlanych, a nie procesu produkcyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przy tym zgodzić się z supozycją skarżącej kasacyjnie, jakoby pojęcie procesu produkcyjnego mogło być postrzegane jako szersze czy też nadrzędne wobec pojęcia procesu budowlanego. Zarzut naruszenia art. 10 u.o. przez błędną wykładnię okazał się zatem niezasadny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, które jest działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jakie miał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu o utratę kontroli nad przedmiotem, ale o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska. Pojęcie "pozbycia się" w orzecznictwie sądowym obejmuje każdą zmianę sposobu użytkowania określonego przedmiotu, czyli użytkowanie go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie. W wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r., C-235/02, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami według TS są także materiały polegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwianie potencjalnych zagrożeń (...). W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. (...) Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania. (...) Pojęcie »pozbywać się« należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin »pozbywać się«, który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2051/21). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., w szczególności w zakresie przesłanki "pozbycia się", i prawidłowo ten przepis zastosował do kwalifikacji przedmiotowych ścinek. Zarzut naruszenia art. 10 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.