III OSK 807/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 874/23 w sprawie ze skargi A.R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z [...] listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ww. uchwałą Zarząd Dzielnicy odmówił zakwalifikowania skarżącej, która w dniu [...] listopada 2022 r. złożyła wniosek o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] po opuszczeniu lokalu przez byłego najemcę, poprzez zawarcie umowy najmu tego lokalu na czas nieoznaczony. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o odrzucenie skargi. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem skargi w sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...]. Jednak sprawa o takim przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. WSA w Warszawie wyjaśnił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Sąd pierwszej instancji wskazał na uchwałę z 21 lipca 2008 r. sygn., akt I OPS 4/08, w której Naczelny Sąd Administracyjny (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) uznał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem zawarcie umowy najmu lokalu, po opuszczeniu lokalu przez byłego najemcę i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny. Uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. [...], złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Zdaniem WSA w Warszawie działania organu w tego typu przypadkach nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Natomiast w sprawach takich jak niniejsza, organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych [...]. Powyższe skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że złożona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że skarżona przez składającego niniejsze zażalenie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie stanowi aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ani aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innego niż określone powyżej, podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej; II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia jedynie na podstawie dowolnie wybranego fragmentu zaczerpniętego ze skargi składającej niniejsze zażalenie (fragment, w którym odnosi się ona do potrzeby "zawarcia umowy najmu"), z całkowitym pominięciem kontekstu, w którym wyrażenie to zostało użyte, w szczególności zaś innych, mających fundamentalne znaczenie w sprawie okoliczności i twierdzeń, zgodnie z którymi owo "zawarcie umowy najmu" nastąpić mogłoby dopiero po wyczerpaniu procedury administracyjnej w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej i wydaniu odpowiedniego aktu prawa miejscowego, czyli uchwały Zarządu Dzielnicy [...], co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że składająca niniejszą skargę złożyła skargę nie na akt organów jednostek samorządu terytorialnego podlegający ocenie sądów administracyjnych, a na indywidualne stanowisko Zarządu Dzielnicy [...], którego podstaw należy się dopatrywać w dziedzinie prawa cywilnego, a więc dziedzinie życia obywateli nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, w świetle ustawy o ochronie praw lokatorów, poddane są co do zasady instrumentom prawa cywilnego. Zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowało się, że charakter administracyjnoprawny ma jedynie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lub odmowy takiego zakwalifikowania), zaś uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego organ gminy (dzielnicy miasta) realizuje bowiem zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania - zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Należy zwrócić uwagę, że przywołany przez organ § 32 i § 35 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] ze zm.), zwanej dalej "Uchwałą Rady [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) znajdują się w rozdziale 6 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W myśl § 32 ust. 1 pkt 3 Uchwały, wskazanego przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. § 32 ust. 2 pkt 6 ww. Uchwały stanowi z kolei, iż wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Będący podstawę prawną zaskarżonej uchwały § 35 ust. 1 Uchwały rady [...] stanowi zaś, iż o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej rozstrzyga zarząd dzielnicy w drodze indywidualnej uchwały. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż § 18 ust. 2 Uchwały Rady [...] reguluje kwestie udzielania pomocy mieszkaniowej. Stosownie do § 18 ust. 2 pkt 2 Uchwały Rady [...] pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca trwale opuścił lokal, a osoba, która pozostała w lokalu, nieprzerwanie w nim zamieszkiwała z najemcą/byłym najemcą za zgodą właściciela co najmniej 7 lat, przy czym do okresu nieprzerwanego zamieszkiwania zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu, o najem którego ubiega się wnioskodawca. Analiza przywołanych przepisów Uchwały Rady [...] prowadzi do wniosku, iż wszystkie wskazane wyżej regulacje odnoszą się w sposób bezpośredni do kwestii udzielania przez [...] pomocy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jak wynika z przywołanej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, sprawy udzielania pomocy mieszkaniowej przez jednostki samorządu terytorialnego realizowane są w dwóch etapach. Etap dotyczący zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a tego właśnie dotyczący zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], ma charakter administracyjnoprawny, a zatem sprawa zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sprawą z zakresu władztwa publicznego, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzyga ona bowiem kwestię możliwości udzielenia skarżącej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w oparciu o przesłanki, o których mowa w § 18 ust. 2 pkt 2 Uchwały Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], co zresztą zostało wprost stwierdzone w jej treści. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt III OSK 1140/22, uchylając postanowieniem z 26 maja 2022 r. postanowienie WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2464/21, odrzucające skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] wydaną mi.in. w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 2 ww. Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. (dostępne w CBOSA). W świetle powyższego, skoro – jak to wynika z treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...], a także z powodów wskazanych jako jej uzasadnienie – dotyczy ona zakwalifikowania skarżącej do udzielenia jej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, to błędne było odrzucenie skargi na z powodu braku kognicji sądu administracyjnego. Z tych też przyczyn zasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi z powodu braku kognicji sądu administracyjnego okazało się być wadliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.