III OSK 805/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 983/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w N. na uchwałę nr LV/706/2022 Rady Miasta N. z dnia 15 lutego 2022 roku w sprawie zmiany Statutu Miasta N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w N. na rzecz Rady Miasta N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 983/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w N. (dalej: "skarżący") na uchwałę nr [...] Rady Miasta N. (dalej: "organ") z dnia [...] lutego 2022 roku w sprawie zmiany Statutu Miasta N. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prokurator Okręgowy w N. pismem z dnia 25 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie zmiany statutu Miasta N. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 r. poz. 559, dalej: "u.s.g."), polegające na wprowadzeniu w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zmiany w Statucie Miasta N. (Dziennik Urzędowy Województwa [...]), poprzez dodanie § 58a, co spowodowało niedopuszczalne dokonanie modyfikacji treści przepisu ustawowego, poprzez rozszerzenie katalogu okoliczności, w których może mieć on zastosowanie, ponieważ w obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawną, w oparciu o którą rada gminy może odbywać sesje w trybie zdalnym, są przepisy art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na rozprawie Prokurator sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia i wniosku o stwierdzenie nieważności jest § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji, rekonstruując ze spornego § 58a Statutu normę prawną, można zauważyć, że dyspozycja tej normy dotyczy wyłącznie kwestii związanych z głosowaniem tajnym, natomiast za pomocą odesłania do przepisów szczególnych została skonstruowana jej hipoteza (opis okoliczności, w których dyspozycja ma zastosowanie). Zdaniem Sądu, takie rozwiązanie jest nie tylko niewadliwe, ale także optymalne, bowiem powtórzenie przez prawodawcę lokalnego przepisu ustawy stwarzałoby istotne ryzyko – w przypadku powtórzenia dosłownego byłoby to ryzyko wprowadzenia w błąd co do źródła dopuszczalności prowadzenia obrad w trybie zdalnym, a w przypadku powtórzenia niedosłownego – ryzyko rozszerzenia lub zniekształcenia regulacji ustawowej (w tym ostatnim przypadku z pewnością doszłoby do istotnego naruszenia. WSA zważył, że określenie okoliczności, w których obrady mogą być prowadzone w trybie zdalnym, jest i pozostaje "materią ustawową", a wprowadzony zaskarżoną uchwałą do Statutu Miasta N. paragraf 58a w tę materię nie wkracza. W ocenie składu orzekającego, postanowienie to w ogóle nie określa odnośnych okoliczności i tym samym nie może rozszerzać ich katalogu; jego redakcja jej przy tym jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ono samo nie jest podstawą do prowadzania obrad w trybie zdalnym. To zaś, że odesłanie do przepisów szczególnych jest ujęte generalnie, a nie w nawiązaniu do określonego aktu normatywnego – nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia. W przypadku obu rozwiązań redakcyjnych rezultat wykładni postanowień Statutu wespół z przepisami ustawy pozostaje taki sam i nie budzi wątpliwości. Sąd I instancji nie uznał zatem zarzutu skargi za zasadny i nie stwierdził naruszenia art. 22 ust. 1 u.s.g. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 22 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przyjęte przez Radę Miasta N. rozwiązanie, polegające na wprowadzeniu w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zmiany w Statucie Miasta N. (tekst jednolity Dziennik Urzędowy Województwa [...]), a to dodanie § 58a, nie jest wadliwe, podczas gdy zaskarżona regulacja statutowa spowodowała niedopuszczalne dokonanie modyfikacji treści przepisu ustawowego, poprzez rozszerzenie katalogu okoliczności, w których może mieć on zastosowanie, ponieważ w obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawną w oparciu o którą rada gminy może odbywać sesje w trybie zdalnym, są przepisy art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie Prokurator zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwe odtworzenie zakresu stosowania i normowania art. 22 ust.1 u.s.g. Eksponuje, że WSA miał wątpliwości odnośnie do tego, czy na jego podstawie organ uchwałodawczy gminy może w statucie rozstrzygać wyłącznie o kwestiach jednoznacznie i ustawowo przekazanych do uregulowania w akcie o takim charakterze, czy też kompetencja ta jest szersza i obejmuje całość spraw ustrojowo-organizacyjnych, których unormowanie w statucie nie sprzeciwia się prawu. W istocie więc chodzi o rozważenie, czy kompetencja uchwałodawcza w zakresie kształtowania treści statutu gminy ma charakter otwarty, czy też ściśle zdeterminowany przepisami prawa. Treść uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie pozostawia wątpliwości, jakie stanowisko w tej materii zajął Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie opowiedział się za otwartym charakterem kompetencji uchwałodawczej, o której mowa w art. 22 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stanowisko to akceptuje i potwierdza. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawowym i najważniejszym źródłem prawotwórczej kompetencji rady gminy do uchwalenia statutu gminy jest art. 169 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z jego treścią ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie powinny wobec tego wynikać z ustaw. Wskazówek odnoszących się do kształtowania treści statutu należy poszukiwać w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. I tak, zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 22 ust. 1 tej ustawy, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 3 ust. 1 u.s.g., stanowiącym, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Takie podejście pozwala na pełne ujęcie zagadnień, jakie mogą być w statucie gminy zawarte, przyjęcie bowiem, że o treści statutu decyduje jedynie norma wynikająca z art. 22 u.s.g., w sposób nieuprawniony prowadziłoby do zawężenia materii, jaka w świetle art. 3 ust. 1 może być ujęta w statucie, i powodowałoby, iż w tym akcie mogłyby być jedynie zawarte postanowienia odnoszące się do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy - wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., II OSK 1887/13. Niewątpliwie tryb prowadzenia obrad przez organ stanowiący stanowi materię statutową, ponieważ jest to regulacja wewnętrznego ustroju danej jednostki samorządu terytorialnego. Tym niemniej zakres dopuszczalnej regulacji tej materii musi uwzględniać obowiązujące przepisy ustawowe - wyrok NSA z 28 maja 2024 r., III OSK 3260/23. Mając na uwadze przyjęte założenia ustrojowe należy stanąć na stanowisku, że przyznana radzie gminy na mocy art. 169 ust. 4 Konstytucji kompetencja do określenia ustroju wewnętrznego gminy w granicach ustaw jest otwarta, a jej warunki brzegowe wyznacza ewentualny konflikt (sprzeczność) z konkretnymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli bowiem art. 169 ust. 4 Konstytucji granice kompetencji do kształtowania ustroju wewnętrznego gminy nakazuje określić w ustawie, a w ustawie o samorządzie gminnym przesądzono, iż ustrój gminy określa statut, to konsekwentnie należy przyjąć, że cała materia odnosząca się do ustroju wewnętrznego gminy powinna być uregulowana w tym akcie, chyba że obowiązujący przepis ustawowy stoi temu na przeszkodzie, albowiem reguluje daną kwestię ustrojową i tym samym wyłącza ją z kompetencji statutodawczej rady gminy, o której mowa w art. 22 ust. 1 u.s.g. Kwestionowany przez Prokuratora § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zmieniał Statut Miasta N., poprzez dodanie § 58a, o treści: "1. W przypadku gdy na podstawie obowiązujących przepisów sesja Rady odbywa się w zdalnym trybie obradowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, § 58 Statutu nie stosuje się, a głosowanie tajne, w przypadkach, w których wymaga tego ustawa, przeprowadza się za pomocą systemu informatycznego służącego radnym do obradowania i podejmowania uchwał w zdalnym trybie obradowania, o ile system ten umożliwia przeprowadzenie głosowania w trybie tajnym. 2. W przypadku, gdy za pomocą systemu, o którym mowa w ust. 1 nie może być zapewnione przeprowadzenie głosowania tajnego, a został złożony do Rady wniosek o umieszczenie w porządku obrad projektu uchwały, której podjęcie wymaga przeprowadzenia głosowania tajnego lub został złożony wniosek o zwołanie sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym obejmujący taki projekt uchwały, Przewodniczący Rady jest obowiązany do zapewnienia przeprowadzenia głosowania tajnego w sposób określony w § 58 Statutu lub w inny sposób, przewidziany przez obowiązujące przepisy, na sesji Rady Miasta, której dotyczy wskazany wniosek Procedurę o której mowa w zdaniu 1 stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy do porządku obrad z sesji, która odbywa się w zdalnym trybie obradowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, wprowadzony został projekt uchwały, której podjęcie, wymaga przeprowadzenia głosowania tajnego." Nie można podzielić tez stawianych w skardze kasacyjnej, że § 58a Statutu, wprowadza autonomiczną i zarazem pozaustawową przesłankę przeprowadzenia posiedzenia rady gminy w trybie zdalnym. Analizowany przepis wyraźnie stanowi, że znajduje zastosowanie, gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż sesja Rady odbywa się w trybie zdalnym. Treść § 58a Statutu nie kształtuje więc warunków przeprowadzenia posiedzenia Rady w trybie zdalnym, lecz upoważnia do jego zastosowania, gdy zgodnie z przepisami odrębnymi sesja rady odbywa się w trybie zdalnym. Zdalny tryb przeprowadzenia posiedzenia Rady, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, stanowi element hipotezy, stanu faktycznego wyznaczającego warunki, w których § 58a Statutu znajduje zastosowanie. Dyspozycja normy prawnej zrekonstruowanej w oparciu o treść § 58a Statutu odnosi się do możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego. Mówiąc wprost: postanowienia § 58a Statutu normują tryb i zasady przeprowadzenia głosowania tajnego, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami posiedzenie Rady Miasta odbywa się w trybie zdalnym. Kwestionowany przepis Statutu nie określa natomiast samodzielnie warunków zdalnego posiedzenia Rady Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje żadnej sprzeczności pomiędzy treścią § 58a Statutu a faktem, że jedyną podstawą prawą do zdalnego obradowania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021r., poz. 2095 t.j.). Interpretując postanowienia § 58a Statutu z uwzględnieniem dyrektyw wykładni systemowej zewnętrznej należy przyjąć, iż reguluje on zasady przeprowadzenia głosowania tajnego na posiedzeniu Rady Miasta, w sytuacji gdy na podstawie art. 15zzx ustawy covidowej organ ten zdecydował o przeprowadzeniu sesji w trybie zdalnym. Mając na uwadze przeprowadzoną ocenę zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.