III OSK 78/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/23 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. Oddala skargę kasacyjną, II. Zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz A.G. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/23, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł (pkt IV); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. A.G. pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie na działkach położonych w miejscowości [...] pięciu budynków inwentarskich – [...], wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dalej w skrócie: "postępowanie środowiskowe"). Skarżący zarzucił organowi, że od chwili zainicjowania postępowania działa przewlekle. Stwierdził, że intencją organu jest opóźnienie załatwienia sprawy do momentu uchwalenia przez Radę Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego zapisy wyłączające możliwość zlokalizowania planowanego przedsięwzięcia na wskazanym terenie. W tym celu, już po raz drugi przeprowadzone zostało postępowanie planistyczne, poprzednio bowiem uchwalony plan, na skutek skargi skarżącego, został w całości uznany przez WSA w Olsztynie za nieważny. Skarżący podkreślił, iż na skutek poprzednich ponagleń, SKO w Olsztynie już wcześniej orzekało przewlekłość lub bezczynność Wójta Gminy [...] w powyższym zakresie oraz zobowiązywało organ do załatwienia sprawy, zakreślając w tym celu odpowiednie terminy, które nie zostały przez organ dotrzymane. Również WSA w Olsztynie już dwukrotnie zajmował się tym postępowaniem (wskutek skarg skarżącego na przewlekłość lub bezczynność), prawomocnie stwierdzając za pierwszym razem bezczynność organu, a za drugim przewlekłość postępowania. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając szczegółowo podejmowane w sprawie czynności. Wskazał, że SKO w Olsztynie postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r. zobowiązało Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2022 r. W dniu 30 marca 2022 r. inwestor uzupełnił raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na istotny zakres uzupełnienia raportu, Wójt Gminy [...] pismami z dnia 21 kwietnia 2022 r. wystąpił o uzyskanie ponownych uzgodnień i opinii organów współdziałających w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie "ustawa środowiskowa"). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. pozytywnie zaopiniował realizację zamierzonego przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Opinia ta wpłynęła do organu w dniu 22 listopada 2022 r. Również Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wydał pozytywną opinię co do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Wobec powyższego, obwieszczeniem z dnia 9 stycznia 2023 r. organ podał do publicznej wiadomości informację o prowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, o organach opiniujących i uzgadniających oraz o terminie na zgłoszenie uwag i wniosków – od dnia 10 stycznia do dnia 9 lutego 2023 r. W powyższym terminie wpłynęło szereg uwag ze strony społeczeństwa. Następnie pismem z dnia 6 marca 2023 r. Wójt Gminy [...] wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień co do wniesionych uwag i wniosków w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu na udzielenie wyjaśnień do dnia 5 maja 2023 r., natomiast pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. wniósł o niezwłoczne wydanie przez organ decyzji, wskazując, że sprawa jest już dostatecznie wyjaśniona. Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności w pismach z dnia 3 i 5 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. inwestor podtrzymał wyłączną aktualność pisma z dnia 5 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, na podstawie art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej w skrócie: "k.p.a."), wskazano przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania niniejszego pisma spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Następnie decyzją z dnia 25 maja 2023 r. znak: RRG.6220.23.2017.56 organ odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wójt Gminy [...] podkreślił, że na skutek ponaglenia A.G. z dnia 20 marca 2023 r. na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy, SKO w Olsztynie postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. uznało, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się bezczynności. Zdaniem Kolegium, okres pomiędzy wystąpieniem do organów współdziałających a wpływem do organu ostatniego uzgodnienia (tj. okres 21 kwietnia 2022 r. – 28 grudnia 2022 r.) nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy przez Wójta Gminy [...]. Organy współdziałające prowadzą bowiem swoje postępowania, a w przypadku bezpodstawnego przedłużania tego postępowania wnioskodawca miał prawo wnieść ponaglenie wobec tych organów. Z kolei termin od dnia 10 stycznia do 9 lutego 2023 r. (okres udziału społeczeństwa w prowadzonej ocenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko) również nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy, bowiem 30-dniowy termin na wniesienie uwag i wniosków wynika z przepisu prawa, tj. art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej. W konkluzji Kolegium uznało, że na dzień wniesienia ponaglenia oraz jego rozpatrzenia nie upłynął jeszcze termin 120 dni wyznaczony wcześniejszym postanowieniem SKO w Olsztynie z dnia 18 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że procedowanie niniejszej sprawy przez Wójta Gminy [...] nosiło znamiona przewlekłości. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy k.p.a. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności, wskazać należy na art. 12 k.p.a., dotyczący zasady szybkości postępowania organów. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślenia wymaga, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania stanowią dwa stany zaniechania, które są odrębnie typizowane, choć powodują takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania to natomiast stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18). Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie – ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przewlekłość postepowania zachodzi natomiast w sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził ją opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1827/21). Omówione wyżej regulacje stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji publicznej w jego sprawie. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie Wójta Gminy [...] przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r. (który wpłynął do organu w dniu 20 lipca 2017 r.) było już dwukrotnie przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/18 stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Przedmiotowa sprawa, już po wydaniu orzeczenia kasatoryjnego przez SKO w Olsztynie i w toku ponownego badania sprawy przez organ, oceniona została następnie w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 186/22, w którym stwierdzono, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r. (które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa) oraz nie wymierzono organowi grzywny. Aktualne pozostają zatem ustalenia Sądu co do stanu faktycznego sprawy zawarte we wskazanych wyżej orzeczeniach. Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Może ona zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu związany jest wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 186/22. Ocenie Sądu w tej sprawie podlegać będzie zatem stan od dnia 27 października 2022 r. Zaznaczyć należy jednak, że ocena ta obejmować będzie także to, czy organ zastosował się do wzmiankowanych orzeczeń, a także w sposób pośredni stan sprzed 27 października 2022 r. Skoro bowiem w dniu 27 października 2022 r. stwierdzony został stan przewlekłości organu, a postępowanie prowadzone było przez organ do dnia 25 maja 2023 r. (wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji), to ocena, czy organ działał przewlekle i czy stan ten miał charakter rażącego naruszenia prawa, uwzględniać musi fakt, że już w dniu 27 października 2022 r. oceniono aktywność organu jako nosząca cechy przewlekłości. Tym samym dalsze nieefektywne procedowanie organu stan taki mogło jedynie petryfikować. Wójt Gminy [...], prowadząc postępowanie po dniu 27 października 2022 r., powinien uwzględnić, że już naruszył zasadę szybkości postępowania i znajduje się w stanie przewlekłości. Winien zatem dołożyć wszelkich starań, aby sprawę zakończyć jak najszybciej. Regułą (art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.) jest bowiem załatwienie sprawy bezzwłocznie. Ustawowe terminy instrukcyjne, jak również terminy wyznaczone, mają charakter terminów maksymalnych. Organ powinien zatem dążyć do załatwienia sprawy w terminie krótszym, a nie wykorzystywać termin do maksimum lub go wręcz przekraczać. Znamiona przewlekłości postępowania mogą być bowiem wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym, niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność, ewentualnie przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. WSA w Olsztynie wskazał, że w chwili orzekania ustały przesłanki ewentualnej bezczynności organu. Jednocześnie jednak organ w sposób znaczący uchybił zarówno terminom załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również – co szczególnie istotne – ignorował potwierdzony prawomocnym wyrokiem fakt, że działa w sposób przewlekły (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2022 r.). Podkreślenia wymaga, że Sąd nie jest w żaden sposób związany postanowieniem SKO w Olsztynie z dnia 10 maja 2023 r. i zawartą w nim argumentacją. Bezsporną (także w świetle art. 153 p.p.s.a.) jest natomiast okoliczność że już w dacie 27 października 2022 r. działania organu ocenione zostały jako wypełniające przesłankę przewlekłości postępowania. Sąd w w/w wyroku wskazał równocześnie, że organ zasadnie oczekuje na zajęcie stanowiska przez RDOŚ i Marszałka Województwa. Z chwilą otrzymania wzmiankowanych stanowisk Wójt Gminy [...] winien jednak procedować sprawę w sposób odpowiadający kryterium szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), bowiem miał świadomość, że jego dotychczasowe działania wypełniają kryterium przewlekłości. Tymczasem organ, między datą otrzymania ostatniego ze stanowisk a datą załatwienia sprawy, podjął jedynie czynności konsultacyjne w trybie art. 79 § 1 ustawy środowiskowej. Procedura ta posiada co prawda oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jednak organ działania konsultacyjne prowadził w sposób co najmniej opieszały, a po ich dokonaniu nie prezentował właściwie inicjatywy w szybkim załatwieniu sprawy. Postanowienie uzgadniające RDOŚ otrzymał w dniu 28 grudnia 2022 r., zaś obwieszczenie w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, z wyznaczeniem w nim terminu 30 dni na składanie uwag, wydał w dniu 9 stycznia 2023 r. Od daty otrzymania ostatniego ze stanowisk upłynęło zatem 11 dni, co świadczy o tym, że organ nie zarządził konsultacji niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska organu współdziałającego. Również po upływie terminu na składanie uwag (9 luty 2023 r.) Wójt Gminy [...] nie załatwił sprawy niezwłocznie. Wskazać ponadto należy, że w świetle art. 33 ustawy środowiskowej, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; możliwości składania uwag i wniosków; sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Z powyższej regulacji wynika zatem, że udział społeczeństwa powinien zostać zapewniony już we wstępnej fazie postępowania, w którym postanowieniem stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Owszem kluczowy dowód w sprawie (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) powinien być kompletny, jednak należy opowiedzieć się za poglądem, że zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, powinno nastąpić już na etapie przystąpienia do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie powinno mieć znaczenia, że raport, którego obowiązek sporządzenia organ nałożył na inwestora, jest niekompletny, zatem konsultacje społeczne mogą odbyć się przed ewentualnym uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że nie znajdowała uzasadnienia analiza sprawy (w tym przesłanych uwag) aż do dnia 25 kwietnia 2023 r. (data wydania zawiadomienia o zakończeniu postępowania). Organ procedował sprawę po raz drugi, a zatem znał kluczowe uwarunkowania jej rozstrzygnięcia, zaś sama analiza przesłanych uwag winna być prowadzona co najmniej szybko, jeśli nie w tempie ponadstandardowym. Skoro bowiem organ miał świadomość, że już działa przewlekle, powinien dążyć do maksymalnego skrócenia postępowania, aby nie pogłębiać stanu dotychczasowej przewlekłości. Ponadto zauważyć należy, iż Wójt Gminy [...], z chwilą wyczerpania warunków formalnych załatwienia sprawy, tj. od dnia 9 lutego 2023 r., winien podejmować działania prowadzące do jak najszybszego jej załatwienia. Aktualne i znane organowi było bowiem stanowisko WSA w Olsztynie, że już w dniu 27 października 2022 r. procedowanie sprawy nosiło cechy przewlekłości. Organ nie mógł zasłaniać się w tym miejscu postanowieniem SKO z dnia 18 lutego 2022 r., wyznaczającym mu termin 120 dni na załatwienie sprawy. Po pierwsze, Wójt Gminy [...], zgodnie z zasadą art. 12 k.p.a., nie powinien traktować maksymalnych terminów instrukcyjnych jako optymalnych dla załatwienia sprawy. Ponadto organ ten bezrefleksyjnie przyjął stanowisko Kolegium zawarte w postanowieniach z dnia 21 listopada 2021 r. i z dnia 18 lutego 2022 r. Jako gospodarz postępowania administracyjnego, z zasady znający prawo, organ winien zwrócić uwagę, że w obu postanowieniach SKO w Olsztynie wyznaczono terminy załatwienia sprawy nieznane k.p.a. W art. 35 k.p.a. przewiduje bowiem trzy podstawowe terminy załatwienia sprawy: bezzwłoczny, miesięczny oraz dwóch miesięcy dla spraw szczególnie skomplikowanych. Kolegium wyznaczyło zaś terminy przekraczające (wielokrotnie) wskazany wyżej termin załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, nie kwalifikując jednocześnie w ten sposób postępowania prowadzonego przez organ. Co więcej, w dniu 27 października 2022 r. WSA w Olsztynie rozwiał ewentualne wątpliwości organu co do prawidłowości tempa jego postępowania, jednoznacznie wskazując, że działa on przewlekle. W tej sytuacji Wójt Gminy [...] winien był podjąć kroki w celu maksymalnego przyśpieszenia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że organ działał w ocenianym postępowaniu w sposób przewlekły. Między poszczególnymi czynnościami organu występowały bowiem nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadziły do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przewlekłość ta miała charakter rażącego nauszna prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażącym naruszeniem prawa jest przy tym naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na jego zaakceptowanie. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż organ zdawał sobie sprawę ze stanu przewlekłości postępowania i jego przyczyn. Zignorował w sposób świadomy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 186/22, wskazujący na istnienie już w dacie wyrokowania stanu przewlekłości oraz jego przyczyn. Wójt Gminy [...] konsekwentnie opóźniał wydanie rozstrzygnięcia, podejmując kolejne czynności w dużych odstępach czasu, a niekiedy powstrzymując się od jakiejkolwiek aktywności procesowej. Organ utrwalił zatem ustalony już stan przewlekłości postępowania, czyniąc go rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość), lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet – tak jak w przedmiotowej sprawie – uniemożliwienie skarżącemu otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niego rozstrzygnięcia z zakresu jego praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie konsekwentne uchylanie się przez organ od załatwienia sprawy stanowiło wystarczającą okoliczność do wymierzenia grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt: II, III, IV i V, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym błędne ustalenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny; b) niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania przewlekłości postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym niewyjaśnienie, na czym polega rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.; c) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle wyjaśnień organu dokonanych w odpowiedzi na skargę oraz w świetle całokształtu okoliczności sprawy, a obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu i jego działania w toku rozpoznania sprawy; 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej w skrócie "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez: a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na uwzględnieniu skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona; b) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na wydaniu błędnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnionym wymierzeniem organowi grzywny w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz wynikało z działań samego skarżącego; 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1 w zw. z art 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1169 ze zm.), poprzez dokonanie błędnej interpretacji zwrotu "rażącego naruszenia prawa" i uznanie, iż roczna (liczona od dnia uzupełnienia przez skarżącego raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko) zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej uzasadnia orzeczenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ocena ta powinna uwzględniać wszelkie inne okoliczności sprawy, w tym ratio legis przedmiotowej regulacji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt II, III, IV i V i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt II, III, IV i V i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Ponadto wniósł m.in. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. A.G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego sprowadza się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do uwzględnienia skargi A.G. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim do zakwestionowania ustalenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do nieuzasadnionego wymierzenia organowi grzywny. W pierwszej kolejności należy podkreślić, na co słusznie zwrócił już uwagę Sąd pierwszej instancji, że postępowanie Wójta Gminy [...] przy rozpatrywaniu wniosku A.G. z dnia 17 lipca 2017 r. było już dwukrotnie przedmiotem oceny WSA w Olsztynie, który najpierw w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/18 stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, a następnie w wyroku z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 186/22 stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy [...], prowadząc postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 17 lipca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, powinien był zatem uwzględnić, że już naruszył zasadę szybkości postępowania i znajduje się w stanie przewlekłości, a więc powinien dołożyć wszelkich starań, aby niniejszą sprawę zakończyć niezwłocznie i nie narazić się na zarzut kolejnej przewlekłości postępowania. Przewlekłość postępowania polega bowiem na prowadzeniu postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności i prawomocne wyroki WSA w Olsztynie, Wójt Gminy [...] winien był tym bardziej poprowadzić niniejsze postępowanie w sposób efektywny i zakończyć je niezwłocznie. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż Sąd pierwszej instancji miał prawo stwierdzić, że organ po raz drugi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. WSA w Olsztynie trafnie uznał bowiem, że w momencie otrzymania stanowisk RDOŚ i Marszałka Województwa – Wójt Gminy [...] powinien był prowadzić dalsze postępowanie ze świadomością, że jego dotychczasowe działania wypełniają kryterium przewlekłości, zaś sprawa trwa już ponad 5 lat (została zainicjowana wnioskiem z dnia 17 lipca 2017 r.), a zatem należy potraktować ją priorytetowo i realnie dążyć do niezwłocznego zakończenia postępowania. Pomimo wskazanych okoliczności, organ, podjął wprawdzie czynności konsultacyjne w trybie art. 79 § 1 ustawy środowiskowej, jednak po ich dokonaniu (po upływie terminu na składanie uwag z dniem 9 lutego 2023 r.) nie wykazywał inicjatywy w niezwłocznym załatwieniu sprawy, bowiem dopiero pismem z dnia 6 marca 2023 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień co do wniesionych uwag i wniosków w ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych, zaś decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero w dniu 25 maja 2023 r. Organ nie może przy tym przerzucać odpowiedzialności za długość prowadzonego postępowania na A.G. związaną z jego pismami z dnia 3 i 5 kwietnia 2023 r. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył również, że Wójt Gminy [...] procedował sprawę po raz drugi, a zatem dobrze znał już kluczowe uwarunkowania jej rozstrzygnięcia, zaś sama analiza przesłanych uwag i wniosków w ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych winna być dokonana – z uwagi na wskazane już wyjątkowe okoliczności tej sprawy – w tempie ponadstandardowym. Podkreślenia wymaga, że organ miał świadomość, że już raz sąd administracyjny stwierdził, że działa przewlekle, a więc powinien dążyć do maksymalnego skrócenia postępowania, aby nie pogłębiać stanu dotychczasowej przewlekłości. WSA w Olsztynie prawidłowo stwierdził zatem, po raz kolejny, przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów koncentrujących się na zakwestionowaniu ustalenia, iż stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do nieuzasadnionego wymierzenia organowi grzywny, wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być więc znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, w okolicznościach tej konkretnej sprawy – a więc ze względu na fakt, iż trwa ona już od lipca 2017 r. oraz z uwagi na wspomniane już prawomocne wyroki WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/18 oraz z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 186/22 – Wójt Gminy [...] winien był dążyć do maksymalnie szybkiego zakończenia postępowania, aby nie pogłębiać stanu dotychczasowej przewlekłości. Jak już wykazano, organ nie wykazywał inicjatywy w niezwłocznym załatwieniu sprawy, a zatem w tych konkretnych okolicznościach należało uznać, iż stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego, również wymierzenie przez Sąd pierwszej instancji grzywny należało uznać za uzasadnione. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, iż powyższe uprawnienie sądu administracyjnego ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba dodatkowego zdyscyplinowania organu przedmiotowym środkiem prawnym, z uwagi na uwzględnienie po raz kolejny skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku A.G. z dnia 17 lipca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Ponadto zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W realiach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu – z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tj. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zarzutów nie można postawić uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).