III OSK 779/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 848/21 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 23 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 848/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 23 w przedmiocie wydania zaświadczenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn.zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej jako: "Komendant Powiatowy", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 24 lutego 2021 r., na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 z późn. zm., dalej jako: "u.z.e.f.i.r.") odmówił skarżącemu - aspirantowi sztabowemu w stanie spoczynku (dalej jako: "skarżący", "strona"), wydania zaświadczenia potwierdzającego okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404, dalej jako: "rozporządzenie z 2004 r."). W uzasadnieniu postanowienia Komendant Powiatowy podał, że w aktach osobowych policjanta odnaleziono dwa rozkazy personalne Komendanta Głównego Policji delegujące skarżącego do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX) na okresy [...] oraz [...] W związku z tym organ I instancji zwrócił się do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP o nadesłanie dokumentacji, mogącej potwierdzić pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu, dającej podstawę do podwyższenia emerytury skarżącego w ww. okresach. Z uwagi jednak na fakt, że Dyrektor Biura poinformował, iż nie posiada dokumentacji imiennie potwierdzających, że skarżący realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, Komendant Powiatowy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na ww. postanowienie skarżący oraz – niezależnie od niego – jego pełnomocnik w przepisanym terminie wnieśli zażalenie. W toku postępowania zainicjowanego zażaleniem, Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej jako: "Komendant Wojewódzki", "organ odwoławczy") wystąpił do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z prośbą dokonanie analizy dostępnej dokumentacji, z uwzględnieniem wskazanych przez skarżącego wart, patroli oraz konwojów i przesłanie kopii dokumentów. Przy piśmie przesłano również sam wniosek, czego skarżący zażądał w zażaleniu. W odpowiedzi na to pismo poinformowano organ odwoławczy, że w dokumentacji dotyczącej przygotowania i przebiegu [...] rotacji JSPP brak jest informacji, że skarżący w okresie delegowania na misję EULEX realizował zadania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dających podstawę do podwyższenia emerytury. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r., Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy i przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, że celem prawodawcy – ustanawiając przepisy u.z.e.f.i.r. – było nagrodzenie funkcjonariuszy za szczególne czynności podejmowane w trakcie służby. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku wydawania zaświadczeń, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w niezbędnym zakresie. Postępowanie to ogranicza się bowiem do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do strony i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub potwierdzają dany stan prawny. Oznacza to, że organ może wydać tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Komendant Wojewódzki podkreślił również, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się jedynie rozkazy osobowe włączające i wyłączające ze stanu słuchaczy kursu specjalistycznego dla policjantów pełniących służbę w jednostkach Policji w ramach kontyngentów oraz rozkazy personalne delegujące i odwołujące z delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX). Także z pisma z Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP wynika, że brak jest dokumentów imiennych, potwierdzających, że skarżący w okresie delegowania realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji. Ostatecznie organ odwoławczy wyjaśnił, że służba w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie w sposób oczywisty wiązała się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Podkreślił jednak, że należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania obowiązków wynikających z zakresu czynności. Powołując stosowne orzecznictwo, stwierdził, że dopiero z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki określone w ww. rozporządzeniu. W rezultacie uznał, że Komendant Powiatowy zasadnie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Na postanowienie organu odwoławczego skargę do WSA w Olsztynie złożył skarżący. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść przepisów art. 217, art. 218 oraz art. 219 k.p.a. i wyjaśnił, że postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Tym samym w postępowaniu w sprawie o wydania zaświadczenia nie dokonuje się zatem ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony, tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, WSA w Olsztynie stwierdził, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a kwestie te reguluje art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. oraz § 4 cyt. rozporządzenia. Sąd I instancji poczynił przy tym uwagę, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) – powoływanym zresztą przez skarżącego – przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, stwarzających ryzyko wystąpienia zagrożenia innego, aniżeli normalne następstwa pełnionej służby. Jej istotę stanowi bowiem zagrożenie życia i zdrowia, zapisane w rocie ślubowania policjantów, a wynikające z zadań, do jakich powołana została Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.). Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia, powołał § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2018 r. w tym samym przedmiocie, tj. 1 stycznia 2019 r., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Według Sądu I instancji trzeba mieć bowiem na względzie, że o ile przepisy prawa materialnego mają zastosowanie według stanu istniejącego w dniu zdarzenia (w tym przypadku spornego okresu pełnienia służby), to przepisy procesowe stosuje się według stanu aktualnego na dzień rozpoznawania sprawy. Przepisy rozporządzenia z 2004 r. mogły mieć więc zastosowanie tylko do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane zaś wnioskiem z dnia 24 lutego 2021 r., wobec tego w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie z 2018 r. Z uwagi na tożsame brzmienie obu omawianych przepisów, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej przez organ nie czyni wydanego postanowienia wadliwym w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Ze wskazanych powodów, zdaniem Sądu I instancji, działania podjęte przez organy obu instancji w celu wyjaśnienia kwestii istotnych dla sprawy, należało uznać za wyczerpujące i prawidłowe. I tak, w sprawie dokonano przeglądu materiałów zgromadzonych w tych strukturach Policji, w których skarżący pełnił służbę, a także akt osobowych skarżącego, z których nie wynikało, aby pełnił on służbę w warunkach uzasadniających wydanie żądanego zaświadczenia. Jak wynikało z akt sprawy, organ wystąpił do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP, który udzielił informacji, że nie posiada on dokumentacji imiennie potwierdzającej, że skarżący realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zważyć należy, iż służba w Policji sama w sobie wiąże się z możliwością narażenia zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Niemniej jednak, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach, a to musi wynikać z akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Skoro organy nie dysponowały dokumentami mogącymi potwierdzić służbę skarżącego w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., to nie można było skutecznie zarzucić im działania z naruszeniem prawa. Odnosząc się do twierdzeń skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie można uznać – jak żądała tego pełnomocnik skarżącego – aby zaświadczenie zostało wydane na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, z których, zdaniem strony, wynika oczywistość szczególnego zagrożenia życia i zdrowia podczas służby w ramach JSPP w Kosowie, a linki do artykułów prasowych nie stanowią dokumentów, w oparciu o które organ władny jest wydać zaświadczenie. Co więcej, w sprawie zostały podjęte działania zmierzające do ustalenia, czy wydanie zaświadczenia żądanej treści jest możliwe, ponieważ, stosownie do przepisu art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzono postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie organy opierając się na posiadanych ewidencjach, rejestrach i aktach osobowych, dokonały ich analizy i prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach szczególnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ponadto autor skargi kasacyjnej wystąpił o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w granicach skargi, a mianowicie nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą; 3. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji ww. przepisów, a mianowicie: a) wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, b) zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, c) dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego; 4. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji ww. przepisów, a mianowicie poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. w zw. z § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno — Skarbowej i Służby Więziennej (dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia w całości skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji Olsztynie w sytuacji, gdy skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania jako funkcjonariusz czynności służbowych w ramach udziału w Misji w Kosowie w plutonie bojowym, takich jak m.in. warty, konwoje, patrole pojazdami opancerzonymi, zabezpieczenia nie stanowi o uznaniu, iż służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, b) ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zaistnienie niebezpiecznych sytuacji przy realizacji czynności podczas pełnienia służby w JSPP w Misji Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (co wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale także z dowodów przedłożonych przez skarżącego) nie stanowi o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w sytuacji gdy zgodnie z treścią naruszonego przepisu w zestawieniu z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) uprawnienie do wydania zaświadczenia nie może być warunkowane koniecznością wykazania zaistnienia bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia, a jedynie wystarczającym jest stwierdzenie zaistnienia szczególnych warunków zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza; c) ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie w określonym wymiarze czasowym określonych czynności (co do których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia funkcjonariusza), podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego, w tym do zarzutów podniesionych w skardze oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w sposób niejasny i niestaranny, albowiem nie zawiera szczegółowych rozważań co do poszczególnych zarzutów stawianych przez skarżącego, ich oceny oraz pogłębionych rozważań prawnych poczynionych na tle stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten w zakresie, w jakim na jego podstawie wytyka się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Uzasadnienie musi zatem pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., akt II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 2104/15). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18). Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zatem zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd I instancji w prawidłowy sposób ocenił legalność zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kwestionowanie natomiast prawidłowości dokonanej przez Sąd i instancji oceny tego, czy w toku postępowania o wydanie zaświadczenia organy rzeczywiście wyczerpały wszelkie możliwości dotarcia do dokumentacji zawierającej dane pozwalające na ewentualne potwierdzenie, że skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie jest skuteczne w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt bowiem, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie w nierozpoznaniu wszystkich zarzutów objętych skargą, stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy wydania J. O. zaświadczenia żądanej treści, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18 oraz II OSK 2094/19). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie. W ramach trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na nieprawidłowości w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, tj. wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Odnosząc się zatem do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną bowiem rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania dowodowego, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażany był pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Zatem twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że skarżący nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu ani zdarzenia (szczegółowych danych tych zdarzeń z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia), które mogłoby świadczyć o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się w zasadzie do kwestionowania oceny charakteru pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX) w okresach od [...] 2013 r. do [...] 2014 r. i od [...] 2016 r. do [...] 2017 r. i żądania nieograniczonego poszukiwania dokumentów, które potwierdzałyby twierdzenia skarżącego. Do tego bowiem sprowadza się twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż organ – wobec braku dokumentacji imiennej jego dotyczącej - winien był zwrócić się o przesłanie wszelkiej dokumentacji archiwalnej dotyczącej przebiegu misji w Kosowie i samodzielnie dokonać analizy tych materiałów pod kątem wystąpienia przesłanek stanowiących o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia skarżącego podczas tej służby. Poczynić przy tym należy zastrzeżenie, że w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania stosownego zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym samym prezentowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu weryfikacji, czy w toku jego służby nie podejmował czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, nie znajduje umocowania. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, w toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały kwerendy akt osobowych skarżącego kasacyjnie, tj. prześledziły przebieg jego służby, jej charakter i rodzaj. W celu ustalenia okoliczności faktycznych objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia zwrócono się dwukrotnie (pismem z dnia 16 marca 2021 r. oraz pismem wystosowanym w toku postępowania zażaleniowego) do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Dyrektor Biura dwukrotnie udzielił organowi odpowiedzi, że nie posiada imiennej dokumentacji dotyczącej skarżącego potwierdzającej , że realizował on zadania w warunkach określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszom Policji. I tak w piśmie stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu I instancji, tj. Komendanta Powiatowego Policji w [...], z dnia 16 marca 2021 r. Dyrektor Biura wskazał, że analizie poddano zbiory dokumentacji archiwalnej. W skład tej dokumentacji wchodziły: dokumentacja dotycząca przygotowania i przebiegu [...] rotacji JSPP w Kosowie ([...]), notatki służbowe, sprawozdania dotyczące przygotowania i przebiegu [...] rotacji JSPP w Kosowie ([...]), rozkazy dzienne [...] rotacji JSPP w Kosowie ([...]), dokumentacja dotycząca przygotowania i przebiegu [...] rotacji JSPP w Kosowie ([...]), dokumentacja dotycząca przygotowania i przebiegu [...] rotacji JSPP w Kosowie ([...]/[...]) oraz dokumentacja dotycząca przygotowania i przebiegu [...] rotacji JSPP w Kosowie ([...]). W oparciu o przeanalizowaną dokumentację stwierdzono, że nie zawiera ona zapisów potwierdzających realizację ww. zadań przez skarżącego. Z kolei pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. Zastępca Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP poinformował, że dokonano ponownej analizy dostępnej dokumentacji ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych we wniosku skarżącego czynności służbowych, jakie policjant wykonywał w trakcie służby w Jednostce Specjalnej Policji Polskiej w Kosowie. Po ponownej analizie stwierdzono, że nadal brak jest informacji potwierdzającej, że funkcjonariusz w okresie delegowania na misje (EULEX) realizował zadania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dających podstawę do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszom. Policji. W piśmie tym nadto stwierdzono, że na podstawie dostępnej dokumentacji brak jest podstaw do potwierdzenia, że skarżący uczestniczył w w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia innych niż normalne następstwo pełnienia służby. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy poddały kontroli wszystkie dostępne materiały, w których mogły być zawarte informacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Jak słusznie zwracano uwagę w toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, samo pełnienie przez skarżącego służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX) nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Służba w Policji bowiem, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. W sprawie postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało przeprowadzone, a organ sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na poświadczenie, że funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Niesatysfakcjonujący skarżącego kasacyjnie wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok narusza art. 7 k.p.a., a także art. 218 § 2 k.p.a. (zarzut zawarty w pkt 4 skargi kasacyjnej). Mając powyższe na uwadze, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. (zarzut 3), art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. (zarzut 4). Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszom Policji. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analizując znaczenie sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", wyjaśnić należy, że nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Inaczej o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz. Przepis ten doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 1 rozporządzenia zgodnie, z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15). W sytuacji zatem gdy organy Policji nie stwierdziły, z uwagi na brak stosownej dokumentacji, że skarżący kasacyjnie uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, to nie były zobowiązane do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Tym samym działanie organów Policji nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 pkt 1 rozporządzenia, jak trafnie przyjął Sąd I instancji. Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.