III OSK 777/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1027/22 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 maja 2022 r. nr DSE3-K1082-D17233-17/22 w przedmiocie odmowy przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1027/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "organ") z dnia 24 maja 2022 r. nr DSE3-K1082-D17233-17/22 w przedmiocie odmowy przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 9 grudnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319 dalej: u.d.o.a.) z tytułu działalności w Konfederacji Polski Niepodległej w latach 1981-1991. Do wniosku skarżąca załączyła zaświadczenie Konfederacji o nr Ar/z/1/12/2020 potwierdzające jej aktywność. W dniu 2 grudnia 2020 r. w decyzji o nr 1638/OP/20 Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, stwierdził że skarżąca nie była pracownikiem, funkcjonariuszem, lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, a w archiwum IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Uchwałą nr 182/2021 z 27 lipca 2021 r. Wojewódzka Rada Konsultacyjna do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych w K. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej, natomiast decyzją z 6 października 2021 r. o nr DSE2-K1027-D17233-11D/21 organ odmówił jej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W dniu 10 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek został złożony po terminie, ale postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r., nr DSE3-K1082-D17233-13/22 pozytywnie rozpatrzono prośbę o jego przywrócenie. Decyzją z dnia 24 maja 2022 r. nr DSE3-K1082-D17233-17/22 organ utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W ocenie organu strona nie wykazała, ani też nie ustalono w toku postępowania, by prowadziła działalność opozycyjną w rozumieniu art. 2 u.d.o.a. lub podlegała którejkolwiek z represji ujętych w art. 3 ww. ustawy. Pismem z 6 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił braki formalne i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W ocenie Sądu, Szef Urzędu prawidłowo stwierdził, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż skarżąca prowadziła działalność opozycyjną lub podlegała represjom w rozumieniu przepisów u.d.o.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w świetle cytowanych wyżej przepisów tej ustawy, potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej może nastąpić wyłącznie po udowodnieniu, że zainteresowana prowadziła łącznie przez co najmniej 12 miesięcy, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca takiej działalności nie prowadziła. Faktem jest, że mąż skarżącej był aktywnym działaczem KPN, w jego mieszkaniu drukowane były ulotki na powielaczu, najprawdopodobniej w roku 1988. Ustalono również, że skarżąca była w przez okres ok. pół roku skarbnikiem KPN w ROW w latach 1988-89. W pozostałym zakresie jej działalność opozycyjna w okresie lat 80-tych ubiegłego wieku jest podważana przez działaczy ówczesnej opozycji antykomunistycznej. Wskazani przez skarżącą świadkowie w sposób lakoniczny relacjonowali jej działalność opozycyjną i faktycznie nie potwierdzili jej w sposób nie budzący wątpliwości. Ponadto brak jest w zasobach lPN jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej działalności opozycyjnej skarżącej. Skarżąca nie była również osobą represjonowaną, ponieważ w jej przypadku nie zaistniała i nie została potwierdzona żadna z przesłanek wymienionych w art. 3 u.d.o.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd podkreślił, iż są one niezasadne. Postępowanie przeprowadzone przez organ było szczegółowe i uwzględniało nie tylko zgłoszone przez skarżącą dowody. Pomimo kilkukrotnego wezwania skarżącą do przedstawienia dodatkowych dowodów uzasadniających taką działalność, nie była ona w stanie ich przedstawić. Ponieważ postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej wszczyna się na wniosek osoby ubiegającej się o taki status, to ta osoba ma dołączyć do wniosku dowody potwierdzające spełnienie przesłanek ustawowych. Powyższy wyrok w całości zaskarżyła skarżąca, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: a) art. 2 u.d.o.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełniła przesłanek uznania jej za działacza opozycji, podczas gdy z oświadczeń A. S., A. W., T. P., A. B., J. S., R. B. i przeprowadzonych rozmów telefonicznych organu z tymi osobami wynika, że prowadziła w latach 1982-1991 działalność opozycyjną; b) art. 3 ust. 3 pkt a) u.d.o.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanki uznania jej za działacza opozycji, ponieważ nie wykazała, aby w wyniku pobicia podczas manifestacji doznała uszkodzenia i rozstroju zdrowia powyżej 7 dni; c) art. 7 § 1, 77 § 1, 79 oraz art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej k.p.a.) poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów na podstawie niepełnego materiału dowodowego, zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wątpliwości pozostałych w sprawie, w szczególności: i. brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków: E. A., A. A., A. S., A. W., T. P., A. B., J. S., R. B. oraz uniemożliwienie skarżącej udziału w tej czynności (co naruszało art. 81 k.p.a.); ii. przeprowadzenie dowodu z rozmów telefonicznych i notatek, o których przeprowadzeniu strona nie była informowana i nie miała możliwości udziału w czynnościach; iii. ograniczenie się jedynie do sporządzenia notatki z dnia 18 czerwca 2021 r. z rozmów telefonicznych z A. B., T. P., A. W., J. S., przy czym rozmowy te prowadzone były bez udziału skarżącej (co naruszało art. 81 k.p.a.); iv. brak ustaleń w zakresie działalności opozycyjnej męża skarżącej M. A., w szczególności brak badania treści jego akt administracyjnych, w których mogła być wzmianka o żonie (z notatki organu wynika, że skarżąca brała czynny udział we wszystkich działaniach wraz z mężem – organ pominął zupełnie tę okoliczność). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z 22 lutego 2023 r. skarżąca oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia determinującym zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie w zakresie tych uchybień, które zostały wytknięte w skardze kasacyjnej. Identyfikacja podstaw zaskarżenia wymaga podania przepisów, które naruszył sąd pierwszej instancji ze wskazaniem, czy są to przepisy prawa materialnego, czy procesowego, określenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu oraz – jeżeli zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych musi więc spełniać prawem wymagane rygory treściowe, na które składają się elementy formalne oraz logiczno-merytoryczne. W przedstawionym reżimie Naczelny Sąd Administracyjny zweryfikował zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wszystkie zarzuty koncentrują się na podważeniu sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej, że skarżąca nie spełnia ustawowych wymogów pozwalających na potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Rzeczowe odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia tła normatywnego niniejszej sprawy. Ustawa o działaczach opozycji dla potrzeb realizacji przewidzianych w niej uprawnień, każe wyróżniać dwie kategorie podmiotów. Pierwszą kategorią są działacze opozycji antykomunistycznej, czyli osoby, które w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziły, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce - art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Natomiast drugą kategorię uprawnionych stanowią "osoby represjonowane z powodów politycznych". Definicję takiej osoby zawarto w art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Powołany przepis wskazuje na kilka rodzajów okoliczności uznawanych przez ustawodawcę za represjonowanie z powodów politycznych, co powoduje, że zaistnienie choćby jednej z nich uzasadnia nadanie przez organ żądanego przez wnioskodawcę statusu. W kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów istotne jest zastrzeżenie normatywne uczynione w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, który wymaga, aby do wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej dołączyć dowody potwierdzające spełnienie warunków z art. 2 i 3 tej ustawy. Ustawodawca jednoznacznie wskazuje zatem, że co do zasady to osoba chcąca potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej powinna wykazać się inicjatywą dowodową pozwalającą organowi wydać rozstrzygnięcie korzystne dla wnioskodawcy. Nie oznacza to oczywiście, że organ jest zwolniony z podejmowania czynności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, niemniej nie ma on obowiązku czynienia tych ustaleń "do skutku". Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że: - decyzją z 2 grudnia 2020 roku Prezes IPN potwierdził, że skarżąca nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz że W archiwach lPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa – nie zachodzi zatem negatywna przesłanka uwzględnienia wniosku, o której mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji; - z informacji uzyskanej przez organ od Prezesa IPN w trybie art. 5 ust. 5 ustawy o działaczach opozycji wynika, że w zasobie archiwalnym lPN nie odnaleziono żadnych materiałów, które potwierdzałyby, że skarżąca w latach 80-tych XX wieku była inwigilowana i kontrolowana przez Służbę Bezpieczeństwa; - uchwałą z dnia 27 lipca 2021 roku nr 182/21 Śląska Wojewódzka Rada Konsultacyjna do Spraw Działaczy opozycji Antykomunistycznej oraz Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych w K., działając w trybie art. 5 ust. 6 ustawy o działaczach opozycji negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej. W uzasadnieniu uchwały podano, że skarżąca: nie roznosiła ulotek, ani nie przeprowadzała żadnych akcji ulotkowych, była skarbnikiem KPN ROW przez pół roku, ale dopiero po strajkach w 1988 r., prawdopodobnie w 1989 r., nie zgłosiła się do szefa Struktur PKN w ROW o poświadczenie działalności opozycyjnej. Aktywnym działaczem KPN był mąż skarżącej. W mieszkaniu skarżącej były drukowane ulotki KPN na powielaczu, ale dopiero po strajkach w 1988 r. ze wskazaniem na koniec 1988 r.; - w ramach czynności wyjaśniających organ sprawdził, czy informacje o działalności opozycyjnej skarżącej znajdują się w internetowej bazie danych: ,,katalog'bip.ipn.gov.pl'' i ,,Encyklopedia Solidarności'' prowadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej, w serwisie: ,,szukajwarchiwach.gov.pl'' prowadzonym przez Narodowe Archiwum Cyfrowe, W internetowej bazie danych projektu: ,,Słownik NlEZALEŻNl DLA KULTURY'' prowadzonego przez Stowarzyszenie Wolnego Słowa, portalu historycznym Instytutu Historycznego Nurtu Niepodległościowego im. Andrzeja Ostoja Owsianego pt. ,,Encyklopedia KPN'', a także w wykazie ,,Elektronicznym inwentarzu archiwalnym akt spraw karnych z okresu stanu wojennego'', prowadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej na stronie internetowej: ,,polskiemiesiace.ipn,gov.pl/mie/wszystkie-wydarzenia/grudzien-1981". W żadnym z tych katalogów nie znaleziono informacji potwierdzających stanowisko skarżącej. W tym stanie rzeczy prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie spełnia określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji przesłanek do uznania jej za działacza opozycji antykomunistycznej. Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca przez okres co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Ustalono wprawdzie, że w mieszkaniu skarżącej i jej męża drukowano ulotki, jednakże było to, po pierwsze, związane z działalnością męża skarżącej, a po drugie, działalność ta miała miejsce po strajkach w 1988 roku, począwszy od końca tego roku, a zatem nie realizuje wymogu czasowego 12 miesięcy – datą graniczną jest 4 czerwca 1989 roku. Ustalono również, że skarżąca w latach 1988-89 przez okres około pół roku była skarbnikiem KPN w ROW. I w tym wypadku z uwagi na krótki okres pełnienia tej funkcji przesłanka z art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji nie została zrealizowana. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że kwestionowana skargą decyzja jest wadliwa, albowiem nie przeprowadzono dowodów z zeznań świadków: E. A., A. A., A. S., A. W., T. P., A. B., J. S., R. B.. Z akt sprawy wynika, że organ w dniu 27 kwietnia 2021 roku pozyskał od Prezesa IPN pisemne oświadczenia wyżej wymienionych osób i poddał je ocenie w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Dysponując pisemnymi dokumentami zawierającymi oświadczenia wiedzy wymienionych osób w kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek do potwierdzenia jej statusu osoby represjonowanej lub działacza opozycji antykomunistycznej, organ nie miał obowiązku przesłuchiwania tych osób w charakterze świadka. Dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli więc stanowisko wskazanych osób zostało wyrażone w oświadczeniach sporządzonych przed Prezesem IPN, a następnie ten organ udostępnił te oświadczenia w odpowiednim trybie procesowym Szefowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który poddał je ocenie w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie można czynić zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzonych przez organ czynności procesowych w ramach postępowania wyjaśniającego eksponując, że organ przeprowadził ze świadkami rozmowy telefoniczne bez jej udziału, naruszając w ten sposób art. 81 K.p.a. Należy odnotować, że organ nie czynił ustaleń w oparciu o te rozmowy telefoniczne, a – jak wyżej podano – w oparciu o pisemne oświadczenia tych osób przesłane przez Prezesa IPN. Skarżącej zapewniono możliwość zapoznania i wypowiedzenia się co do zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca wytyka naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o działaczach opozycji, które identyfikuje jako brak ustalenia doznania przez nią obrażeń ciała powyżej 7 dni, podczas pobicia podczas manifestacji. Skarżąca w ogóle tego zarzutu nie konkretyzuje, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości jego weryfikacji. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podsatwie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.