III OSK 7733/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 459/19 w sprawie ze skarg [...] S.A. [...] oraz A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 lutego 2019 r. nr SKO 4133/27/18 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Wr 459/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu spraw ze skarg [...] S.A. [...] oraz A.A. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: Kolegium) z 21 lutego 2019 r., nr SKO 4133/27/18, w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt II ). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok co do punktu I, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji po stwierdzeniu, iż miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...](dalej: Prezydent) w całości oraz umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącej, albowiem doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.; dalej: u.o.) w zw. z art. 207 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: k.c.), art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. w zw. z pkt 47 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz. 527 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Środowiska) i art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145; dalej: p.w.), zaś postępowanie administracyjne nosiło znamiona bezprzedmiotowego i jako takie winno zostać umorzone wobec skarżącej, b. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji wskutek nierozpoznania zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7a § 1 k.p.a., co polegało na rozstrzygnięciu przez Kolegium na niekorzyść skarżącej zaistniałych w sprawie wątpliwości co do normy prawnej, mające wpływ na zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że gdyby przyjąć, iż przepisy materialnoprawne w sprawie są wątpliwe pod kątem ich wykładni oraz stosowania, to należało uchylić zapadłe w sprawie decyzje administracyjne i umorzyć postępowanie co do skarżącej, 2/ naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 207 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że posiadaczem odpadów jest wyłącznie skarżąca, podczas gdy w wyniku nawiezienia przez nią mas ziemnych, za zgodą i wiedzą pozostałych współwłaścicieli działki, doszło do utwardzenia i wyrównania gruntu, z czego skorzystali wszyscy współwłaściciele i zostało to uczynione z ewidentną dla nich korzyścią, a zatem wobec faktu współposiadania nieruchomości powinni oni również zostać uznani za współposiadaczy odpadów i jakiekolwiek obowiązki dotyczące ich usunięcia powinny dotyczyć również tych osób, b. art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. w zw. z pkt 47 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżąca obowiązana jest do usunięcia odpadów znajdujących się na działce, podczas gdy zostały one użyte przez nią celem jej utwardzenia, co stanowi dopuszczalny ich odzysk, co nastąpiło w konsekwencji niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, iż skarżąca nie wykazała, że ów wyjątek ustawowy znajduje zastosowanie do jej sytuacji, c. art. 88l ust. 1 pkt 3 p.w. poprzez jego błędną wykładnię, w ślad za wykładnią Kolegium, polegającą na przyjęciu, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności opisanych w punktach 1-3 tego ustępu, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że mowa tylko o takich czynnościach utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, których to skarżąca nie dokonała i żaden z przeprowadzonych dowodów nie przemawia za ustaleniem przeciwnym. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącej, a także o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Pamiętając o tej zasadzie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostaną omówione przy odniesieniu się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Powyższe ma na celu usystematyzowanie uzasadnienia i uniknięcie powtórzeń, gdyż w świetle argumentacji skargi kasacyjnej uwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku wcześniejszego błędnego zastosowania prawa materialnego. Na podstawie zarzutów i rozważań skargi kasacyjnej wydaje się, że jej autorka dostrzega, przyczyny uchylenie zaskarżonej decyzji, ale nie chce ich zaakceptować w związku z czym podejmuje polemikę z twierdzeniami sądu zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie Sądu I instancji w najmniejszym stopniu nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a argumentacja uzasadniająca wydane orzeczenie jest spójna, logiczna i zrozumiała. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych podmiot władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów na niej się znajdujących. Powyższe domniemanie może być obalone jednak skarżąca kasacyjnie, przyznała to, że odpady w 2006 i 2012 roku zostały przywiezione za jej zgodą i wiedzą. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielką, a współwłaścicielką działki, na której znajdują się odpady, jednak w dotychczas prowadzonym postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do stwierdzenia, aby pozostałych współwłaścicieli można było uznać za posiadaczy odpadów. O słuszności tego stwierdzenia przekonuje przede wszystkim postępowanie T.K., który oponował przywożeniu odpadów na działkę, bo jest współwłaścicielem. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w pkt II.1 skargi kasacyjnej. Pamiętać należy również o tym, że zaskarżona decyzja została przez Sąd uchylona, tak więc choć jest bardzo mało prawdopodobne, to nie jest wykluczone, że w sprawie ujawnione zostaną nowe dowody pozwalające na stwierdzenie, że nie tylko skarżąca kasacyjnie była posiadaczem odpadów na działce stanowiącej jej współwłasność. Natomiast art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" ( zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., w sprawie II GSK 1711/18 – dostępny w CBOSA ), a taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając przedmiotową sprawę kierował się m.in. kryteriami określonymi w art. 134 p.p.s.a., z uwagi na brak szerszej argumentacji tego zarzutu trudno jest stwierdzić w czym skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W sposób wręcz identyczny należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał kontroli prawidłowości wydanej decyzji i ją uchylił. Wydaje się, że kolejnymi okolicznościami bezspornymi w sprawie jest to, że działka, której współwłaścicielką jest skarżąca kasacyjnie znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, zaś na skutek nawiezienia odpadów doszło do podwyższenia rzędnych terenu do około 1,5 m, tym samym musiało dojść do zmiany ukształtowania terenu. Przepis art. 88l ust. 1 pkt 3 obowiązującego wówczas Prawa wodnego stanowił, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu. Od takiego zakazu mógł zwolnić dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią ( ust. 2 art. 88l ), ale skarżąca kasacyjnie takiego zwolnienia nie uzyskała, a zmiana ukształtowania terenu na jej działce jest oczywista. W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 88l ust. 3 p.w. jest chybiony. Przedstawione wyżej stwierdzenia skutkują tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy bez większego znaczenia pozostaje to czy zamiarem skarżącej kasacyjnie było utwardzenie terenu, czy jego niwelacja, gdyż na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dokonała zmiany ukształtowania terenu, na co nie posiadała stosownej decyzji zwalniającej ją od tego zakazu. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie może budzić wątpliwości, iż skarżąca kasacyjnie dokonała niwelacji terenu. Dowodzą tego twierdzenia skarżącej kasacyjnie i jej męża w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego, że nawiezienie ziemi miało na celu przykrycie gruzu, podwyższenie i wyrównanie terenu nieruchomości. Dopiero na etapie skargi pojawiła się wersja mówiąca u utwardzeniu działki, ale nie wyjaśnia ona tego dlaczego doszło do podwyższenia rzędnych terenu do około 1,5 m skoro miało to być jeynie utwardzenie. Jednak nawet gdyby to było utwardzenie terenu, to skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby dokonała stosownego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, które wówczas było wymagane. Skarżąca kasacyjnie dokonała niwelacji terenu poprzez jego podwyższenie, a do tego wymagana była zgoda na odzysk odpadów, dlatego zarzut naruszenia przepisów z pkt II. 2) skargi kasacyjnej jest błędny. W świetle powyższych rozważań oczywistym staje się, że prowadzone postępowanie nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe wobec A.A., a rozstrzygnięcie Sądu I instancji zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.