III OSK 7719/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1758/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Rektora [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1758/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Rektora [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), a także zasądził od Rektora [...] Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2021 r. (data wpływu do organu - 15 lutego 2021 r.) [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka"), zwróciła się do Rektora [...] Uniwersytetu [...] (dalej: "Rektor [...]", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu). Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o udostępnienie przedmiotowych informacji poprzez przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej. Rektor [...] Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], działając na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ogranicza prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ wyjaśnił, że [...] Uniwersytet [...] (dalej: "[...]") jest publiczną szkołą wyższą, działającą na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85 z późn. zm., dalej: P.s.w.) oraz Statutu. Posiada autonomię przynależną szkołom wyższym. Jest państwową osobą prawną. Jako osoba prawna posiada dobra osobiste w postaci m.in. dobrej renomy uczelni publicznej kształcącej przyszłych lekarzy na najwyższym poziomie. [...], tak jak każda uczelnia publiczna i niepubliczna, posiada własne know-how w zakresie posiadanych narzędzi (produktów), służących realizacji zadań dydaktycznych. [...] konkuruje z innymi uczelniami w zakresie przyjmowania na studia i kształcenia najlepszych kandydatów i studentów. W zakresie jakości kształcenia podlega ewaluacji, wykonywanej przez Polską Komisję Akredytacyjną. Egzaminy przeprowadzane w [...] mające postać pisemną, elektroniczną lub testową, są pobierane ze stworzonych w [...] programów (zbiorów) zawierających bazy pytań, które są wynikiem ponad rocznej pracy twórczej i organizacyjnej pracowników dydaktycznych [...] oraz pracowników administracyjnych, w tym programistów. [...] corocznie doskonali zbiory pytań poprzez powiększanie bazy pytań. Wszystkie podejmowane działania mają na celu zapewnienie najwyższej jakości kształcenia, co w tym wypadku dotyczy stworzenia nowoczesnego, na najwyższym poziomie, narzędzia weryfikacji osiągniętych przez studentów efektów kształcenia. Tego rodzaju narzędzia posiadają określoną wartość gospodarczą na rynku usług dydaktycznych w zakresie kierunków kształcenia w szkołach medycznych, stanowiąc własność podmiotów, które je wytworzyły. Pytania na egzaminach są wybierane losowo, nie tylko w poszczególnych latach przeprowadzania egzaminów, ale również w odniesieniu do poszczególnych grup egzaminacyjnych z danego przedmiotu, albo nawet w odniesieniu do poszczególnych studentów (zwłaszcza w przypadku egzaminów elektronicznych). Rektor [...] stwierdził, że w związku ze skierowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz faktem, że wnioskodawcy miałyby zostać udostępnione wszystkie pytania, wykorzystane w sesjach egzaminacyjnych z trzech lat ze wszystkich przeprowadzonych egzaminów na wszystkich kierunkach studiów prowadzonych w [...], należałoby udostępnić spółce całe bazy pytań ze wszystkich przedmiotów nauczanych w [...] kończących się egzaminem (poza egzaminami ustnymi). Realizacja wniosku prowadziłaby do udostępnienia na rynku autorskich baz pytań w sposób nieodpłatny, do wykorzystania w bliżej nieokreślonym celu, niewykluczone, że również w celach zarobkowo-zawodowych. Z KRS wynika, że wniosek pochodzi od spółki kapitałowej sektora prywatnego zajmującej się w przeważającym przedmiocie działalności, działalnością [...]. Organ podkreślił przy tym, że stworzenie tego rodzaju baz pytań jest zadaniem wymagającym dużego doświadczenia i wiedzy, aby test spełniał kryteria jakościowe w zakresie rzetelności, wiarygodności i obiektywizmu. Rozpowszechnienie baz mogłoby w konsekwencji skutkować nie tylko oddaniem na rynek co najmniej rocznego, a w odniesieniu do wielu przedmiotów - wieloletniego, wyniku pracy wielu pracowników [...], ale także przyczynić się do obniżenia wiarygodności [...] i jego dobrej renomy. Wskazał również na istotny fakt, że autorskie bazy pytań egzaminacyjnych ze wszystkich przedmiotów nauczanych w [...], stanowią dobro o charakterze intelektualnym [...], mające określoną wartość gospodarczą, którą [...] chroni analogicznie do tego, jak chroniona jest tajemnica przedsiębiorstwa. Jej nieodpłatne udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej, stwarza określone ryzyko dla [...], że bazy te mogą zostać wykorzystane z naruszeniem chociażby ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji lub ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, i w tym zakresie [...] ma prawo chronić bazy jak tajemnicę przedsiębiorstwa, a co najmniej własne know-how. Wyjaśnił także, że przykładowe testy egzaminacyjne mogące służyć studentom do powtórzenia materiału do egzaminu, są dostępne na stronach internetowych poszczególnych jednostek dydaktycznych [...], nadto przykładowe testy mogące służyć do powtórzenia materiału z wybranych przedmiotów są również dostępne w skryptach Oficyny Wydawniczej [...]. Rektor [...] zaakcentował także, że pytania są przygotowywane przez pracowników dydaktycznych w oparciu o powszechnie dostępne treści podręczników i materiałów dydaktycznych, udostępnianych studentom w ramach przeprowadzonych zajęć, zatem wynikają z wiedzy jawnej i dostępnej. Z uwagi zatem na ochronę, analogiczną jakiej podlega tajemnica przedsiębiorstwa, a także know-how narzędzi stanowiących dobra intelektualne wytworzone przez pracowników [...] o wartości gospodarczej, która w wyniku upublicznienia uległaby obniżeniu, organ zdecydował o odmowie wnioskowanej informacji publicznej. Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podał, że Spółka nadużywa prawa do informacji oraz wyjaśnił, że nie dysponuje gotową informacją we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Na rozprawie w dniu 27 września 2021 r. pełnomocnik organu zarzucił, że żądana informacja stanowi w istocie informację przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę, analogiczną jakiej podlega tajemnica przedsiębiorstwa, a także know-how, narzędzi stanowiących dobra intelektualne wytworzone przez pracowników [...] o wartości gospodarczej, która w wyniku upublicznienia uległaby obniżeniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie niewłaściwie ocenił organ, iż wnioskowane do udostępnienia dane podlegają ochronie analogicznej do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej związanej z jej działalnością dydaktyczną, naukową, badawczą, doświadczalną, artystyczną, sportową, rehabilitacyjną lub diagnostyczną, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na "tajemnicę przedsiębiorcy". W tym zakresie uczelnia wyższa nie jest bowiem w świetle prawa traktowana jako przedsiębiorca, a zatem nie może mieć tajemnic odpowiadających tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 3133/14). Powyższe ustalenie skutkowało uznaniem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 i art. 17 u.d.i.p., co determinowało jej uchylenie. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć, co zostało przez jego pełnomocnika powiedziane dopiero na rozprawie, czy wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. cbois). Informacja przetworzona jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15), bądź też jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14). W ocenie Sądu I instancji okoliczności, przywołane przez pełnomocnika organu na rozprawie, co do ogromnego nakładu pracy, wymaganego dla realizacji wniosku, wynikającego z prowadzenia wielu kierunków studiów i prowadzenia po kilka egzaminów w każdej sesji (zimowej i letniej) dla każdego roku i kierunku studiów, mogą ostatecznie spowodować uznanie żądanej informacji za przetworzoną. W przypadku takiej oceny Rektor [...] powinien był wezwać spółkę do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej; następnie, w zależności od ustaleń poczynionych w wyżej wskazanym zakresie, podjąć decyzję. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Rektor [...] Uniwersytetu [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej związanej z jej działalnością dydaktyczną, naukową, badawczą, doświadczalną, artystyczną, sportową, rehabilitacyjną lub diagnostyczną, powołując się na "tajemnicę przedsiębiorcy", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna skutkować stwierdzeniem, iż autorskie bazy pytań egzaminacyjnych ze wszystkich przedmiotów nauczanych w [...], stanowią dobro o charakterze intelektualnym [...] mające określoną wartość gospodarczą, którą [...] chroni analogicznie do tego jak chroniona jest tajemnica przedsiębiorcy, co z kolei winno skutkować oddaleniem skargi; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli czynności materialnotechnicznych z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie; • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści odpowiedzi na skargę, co w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy skarga jest zasadna, wobec czego skarżona czynność winna być uchylona; • art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie oddaleniu skargi w całości. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie Rektor [...] wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Otóż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Podobnie, jako całkowicie bezzasadny, ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Tego rodzaju przepisem nie jest art. 1 § 2 p.u.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd zastosował inne kryterium kontroli niż określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., co w tej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wreszcie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł go naruszyć. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które nie uzasadniałoby wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że, przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA). Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "przez jego błędną wykładnię wyrażająca się w przyjęciu, że uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej związanej z jej działalnością dydaktyczną, naukową, badawczą, doświadczalną, artystyczną, sportową, rehabilitacyjną lub diagnostyczną, powołując się na "tajemnicę przedsiębiorcy"." W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polega błędne rozumienie przywołanego przez nią przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz ograniczyła się do ogólnego stwierdzenia, że "prawidłowa wykładnia tego przepisu winna skutkować stwierdzeniem, iż autorskie bazy pytań egzaminacyjnych ze wszystkich przedmiotów nauczanych w [...], stanowią dobro o charakterze intelektualnym [...] mające określoną wartość gospodarczą, którą chroni analogicznie do tego jak chroniona jest tajemnica przedsiębiorcy." Zatem strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w nieprawidłowym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uznaniu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądowym jednoznacznie wskazano, iż co do zasady testy, pytania egzaminacyjne przygotowane i zadania wykorzystane w procesie weryfikacji i oceny efektów uczenia się przez destynatariusza zakładu administracyjnego nie stanowią informacji publicznej (np. w szkole, na uczelni wyższej). Taką cechę można jedynie przypisać testom, pytaniom i zadaniom przygotowanym i wykorzystanym w ramach tzw. egzaminów państwowych, a więc kiedy przepis wyraźnie tak stanowi lub w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne (tj. są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek – treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo - wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 7096/21 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 1862/24, wyrok NSA z 19 maja 2023 r., sygn. III OSK 59/22). Natomiast uczelnia wyższa, jako jednostka organizacyjna jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne. Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z przedmiotów zaliczanych na uczelni wyższej w danym semestrze (cyklu kształcenia) przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek wskazania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji. W tym zakresie uczelnia będzie więc realizować nałożone na nią zadania publiczne i w tym też zakresie będzie zobowiązana udostępniać informacje publiczne. Samo ułożenie pytań egzaminacyjnych nie zostało przewidziane prawem, nie jest obowiązkowe i może ad casum w ogóle nie mieć miejsca, jeżeli weryfikacja efektów uczenia się nastąpi w ramach egzaminu ustnego, egzaminu pisemnego bez wykorzystania pytań, np. poprzez sporządzenie eseju na zadany temat, ewentualnie w innej formie, jak przedstawienie prezentacji, wystąpienie z prelekcją, etc. Tworzenie pytań egzaminacyjnych należy do osób prowadzących zajęcia dydaktyczne, które z założenia posiadają ku temu odpowiednie kompetencje i doświadczenie – art. 74 ust. 1 P.s.w., a także ponoszą moralną odpowiedzialność za jakość i rzetelność prowadzonych badań oraz za wychowanie młodego pokolenia – tiret drugie preambuły do P.s.w. Pytania egzaminacyjne stanowią element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów. To nie pytania egzaminacyjne kształtują sytuację prawną studenta, lecz wyniki z egzaminów, a więc oceny, jakie student uzyskuje w procesie weryfikacji osiągniętych efektów uczenia się. Przy ich pomocy uczelnia może dokonać weryfikacji bieżącej wiedzy studenta – osiągnięcia przez niego efektów uczenia się przewidzianych na danym etapie studiów dla danego przedmiotu. Ocena z egzaminu semestralnego z określonego przedmiotu per se nie rozstrzyga o tym, czy student ukończy studia i uzyska tytuł zawodowy. Dopiero wszystkie oceny cząstkowe, uzyskane w całym cyklu nauki pozwalają ustalić, czy student zgromadził wymaganą liczbę punktów ECTS. Suma zgromadzonych przez studenta punktów ECTS będąca pochodną uzyskanych ocen z egzaminów cząstkowych, obok złożenia egzaminu dyplomowego oraz pozytywnie ocenionej pracy dyplomowej, stanowi element niezbędny do podjęcia przez uczelnię decyzji (rozumianej jako efekt procesu decyzyjnego) o ukończeniu przez niego studiów i uzyskania tytułu zawodowego – art. 76 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 P.s.w. Informacją o sprawie publicznej, nie jest więc informacja o zadanych studentowi pytaniach na egzaminie semestralnym z danego przedmiotu. Informacja ta nie ma charakteru publicznego, albowiem nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem. Dopiero ukończenie studiów, uzyskanie publicznego potwierdzenia kwalifikacji zawodowych, którym absolwent może legitymować się w na zewnątrz, będzie należeć do tej sfery faktów, która kształtuje sprawę publiczną. Zarówno proces przekazywania wiedzy, jak i weryfikacja jej posiadania przez studenta jest wewnętrzną sferą działalności uczelni, mieszczącą się w ramach przyznanej jej autonomii. Skoro zatem wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, to wystarczyło, aby Rektor [...] poinformował o tym wnioskodawcę zwykłym pismem i brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia na rzecz [...] Spółka z o.o. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.