III OSK 7682/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1791/21 odrzucające skargę Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w V na pismo Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] dotyczące wyjaśnień odnośnie rejestracji zakładowych układów zbiorowych pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 17 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1791/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] (skarżący) na pismo Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] dotyczące wyjaśnień odnośnie rejestracji zakładowych układów zbiorowych pracy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...][...] września 2020 r. dokonała częściowego wypowiedzenia Zakładowego Układu Zbiorowego z [...] lutego 2007 r. wpisanego do rejestru zakładowych układów zbiorowych. Wpis został uznany za czynność o charakterze ewidencyjnym i nastąpił w dniu [...] listopada 2020 r. Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników E. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wniósł zastrzeżenia do tej czynności w oparciu o stosowany przez analogię art. 24111 § 5 Kodeksu pracy. Pismem z [...] lutego 2021 r. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w wyjaśnił kwestię wpisu do rejestru układów informacji o częściowym wypowiedzeniu Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...]. Pismem z [...] marca 2021 r. skarżący zakwestionował wyżej wymienione pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] Następnie pismem z [...] marca 2021 r. Główny Inspektor Pracy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami Kodeksu pracy organem rejestrującym układy zakładowe jest właściwy okręgowy inspektor pracy (art. 24111 § 1 k.p.). Tryb postępowania w sprawie rejestracji układu jest w całości uregulowany przepisami działu jedenastego Kodeksu pracy i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania w sprawie rejestracji układów zbiorowych pracy, prowadzenia rejestru układów i akt rejestrowych oraz wzorów klauzul rejestracyjnych i kart rejestrowych (Dz. U. Nr 34, poz. 408). Jednocześnie podkreślił, iż w Kodeksie pracy został również określony sposób odwołania od odmowy rejestracji układu i wykreślenia układu z rejestru, zatem tylko w zakresie i trybie wskazanym w tych przepisach pracodawca lub organizacje związkowe mogą kwestionować prawidłowość działań okręgowego inspektora pracy podejmowanych w sprawach dotyczących układów zbiorowych pracy. Ponadto nadmienił również, że omawiane przepisy nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie ma podstaw do ich stosowania. Tym samym nie ma też możliwości wniesienia zażalenia czy odwołania się od odmowy rejestracji układu, wykreślenia układu z rejestru układów ani żadnej innej czynności dokonanej na gruncie prawa układowego ani do organu II instancji, ani do sądu administracyjnego. Z pismem tym nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał na treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wyjaśniając iż pismo GIP z [...] marca 2021 r. nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Jest bowiem jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym. W piśmie tym organ wyjaśniał kwestię rejestracji układu zakładowego, odwołania od odmowy rejestracji układu czy wykreślenia układu z rejestru. Pismo to nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw czy obowiązków skarżącego, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia. Ma ono wyłącznie charakter informacyjny, w konsekwencji zaś nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 1 w zw. z art. 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, a tym samym ograniczenie prawa skarżącego do sądu poprzez odmowę dokonania kontroli działania GIP przejawiającego się w niniejszej sprawie w treści pisma z [...] marca 2021 r. ; 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopni mającym istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przez uznanie, że pismo GIP nie jest postanowieniem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co skutkowało uznaniem, że niniejsza sprawa nie posiada przymiotu "sprawy podlegającej kontroli działalności administracji publicznej" i nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację świadczącą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 3 § 2a p.p.s.a. - Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oś sporu w przedmiotowej sprawie stanowi zatem ustalenie czy pismo GIP z [...] marca 2021 r. stanowi akt będący przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w myśl cytowanego wyżej przepisu. Wskazać należy, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości, iż kwestia układów zbiorowych została uregulowana w rozdziale 11 Kodeksu pracy i rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania w sprawie rejestracji układów zbiorowych pracy, prowadzenia rejestru układów i akt rejestrowych oraz wzorów klauzul rejestracyjnych i kart rejestrowych. Wskazane przepisy w całości regulują tryb postępowania w sprawie rejestracji układu, zawarto w nich szczegółowe i precyzyjne regulacje odnoszące się do wszystkich stron układu, zarówno w zakresie praw i obowiązków, jak i trybów rozstrzygania sporów pomiędzy tymi stronami. Powołane wyżej przepisy Kodeksu pracy określają również sposób odwołania się od odmowy rejestracji układu i wykreślenia układu z rejestru. Przy czym wskazano w nich również, w jakim zakresie i trybie pracodawca lub organizacje związkowe mogą kwestionować prawidłowość działań organu podejmowanych w sprawach dotyczących układów zbiorowych pracy. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji, iż przepisy rozdziału jedenastego nie zawierają odesłania do stosowania w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji czyni niemożliwym wniesienie zażalenia czy odwołania się od odmowy rejestracji układu, wykreślenia układu z rejestru układów czy też innej czynności dokonanej na gruncie prawa układowego ani do organu II instancji, ani do sądu administracyjnego. Tym samym jako niezasadne należało ocenić zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).