III OSK 767/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 747/22 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 747/22 oddalił skargę S. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. D. (dalej: "skarżący") w piśmie z 24 lipca 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). W uzasadnieniu wniosku podał m.in., że po odbyciu służby wojskowej, w dniu 1 lipca 1980 r. rozpoczął służbę w MO i była to służba przygotowawcza, na stanowisku posterunkowego Posterunku MO w R. Od 1982 r. do 1990 r. pełnił służbę w Wydziale V SB KWMO w K. oraz w SB WUSW w ., gdzie zajmował podrzędne stanowiska i nigdy nie podejmował żadnych działań przeciwko opozycji. Wnioskodawca podał, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany przez Komisję Opiniodawczo-Kwalifikacyjną i podjął służbę w Policji, którą pełnił do 2003 r. S. D. podniósł, że za wzorową służbę był wielokrotnie odznaczany odznaczeniami państwowymi (Srebrnym i Brązowym Krzyżem Zasługi), medalami i odznakami. W piśmie z 14 stycznia 2019 r. S. D. podniósł, że wniosek o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej jest uzasadniony z uwagi na jego szczególne zasługi w służbie w Policji po 1989 r. Skarżący podał, że pełniąc służbę w Policji ustalił wielu sprawców ciężkich przestępstw, zatrzymał wiele osób poszukiwanych listami gończymi w kraju i za granicą, wykonywał oględziny ciał zmarłych, uczestniczył w zatrzymaniu niebezpiecznych przestępców, a ponadto był jedną z osób przygotowujących i zabezpieczających wizytę papieża w Polsce. Jego służba wiązała się z narażeniem zdrowia i życia i w związku z tym posiada orzeczenie o II grupie inwalidzkiej. Skarżący zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie z wnioskiem o przesłuchanie go, a także przesłuchanie P. K. (Komendanta Miejskiego Policji w K.) oraz M. R. na okoliczność jego wzorowej służby po 12 września 1989 r. i pełnieniu jej z narażeniem życia i zdrowia, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa publicznego na okoliczności wskazane w treści pisma. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z (...) r., nr (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec S. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. D. na opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) r., prawomocnym wyrokiem z 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2410/20, uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W powołanym wyroku Sąd zarzucił organowi administracji nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. z 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19, z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19) stwierdził, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W świetle powyższego, należy przyjąć, że: jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu oraz że niespełnienie któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie przyjęcia, że zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można zaakceptować stanowiska organu, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punkcie 1 oraz punkcie 2) muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z 11 sierpnia 2021 r. stwierdził ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że służba pełniona przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała, niemniej jednak, w świetle zaprezentowanej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy, nie jest to wystarczające do wydania decyzji odmownej. Krótkotrwałość służby, podobnie jak inne okoliczności faktyczne sprawy, w tym związane ze służbą pełnioną przez skarżącego po 12 września 1989 r., muszą bowiem podlegać ocenie w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest dokonać wyczerpującej oceny tego, czy przypadek skarżącego jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ administracji powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać tej oceny w kontekście czasu trwania służby przed dniem 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącego w tym okresie służby. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z (...) r., nr (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec S. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Na powyższą decyzję z 10 marca 2022 r. S. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę S. D. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedstawione przez organ administracji okoliczności dotyczące skarżącego, znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy, pozwalały Ministrowi - orzekającemu w granicach uznania administracyjnego - na przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że skarżący w okresie ponad 8 lat służby na rzecz totalitarnego państwa realizował ustrojowo zdeterminowane zadania i funkcje właściwe państwu totalitarnemu. Wskazują na to powołane przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji informacje (mające potwierdzenie w aktach sprawy), że skarżący występuje w materiałach Sprawy Operacyjnego Rozpracowywania krypt. "Układ-2" obejmującą "nielegalną" działalność byłych członków Zarządu Regionu NFZZ "Solidarność" w K., a ponadto jego podpis figuruje pod notatką służbową z 13 maja 1982 r. z rozmowy przeprowadzonej z kontaktem służbowym o kryptonimie "DB". Zdaniem Sądu, wobec powyższego nie można zakwestionować zapatrywania organu administracji, że skarżący wykonywał zadania operacyjne, a charakter jego służby był ściśle powiązany z istotą funkcjonowania państwa totalitarnego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu, że S. D. w służbie nie ograniczał się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz realizował ustrojowo zdeterminowane zadania i funkcje właściwe państwu totalitarnemu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zdobywanie przez skarżącego wykształcenia (ukończenie studiów zaocznych w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w Legionowie), czy też świadome wstąpienie do SB nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przeciwne założenie prowadziłoby do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (por. art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3816/21). Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji należycie wykonał wytyczne co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2021 r. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w odniesieniu do twierdzeń skarżącego zawartych w skardze należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2410/20, uchylającym wcześniejszą decyzję o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej (z 24 września 2020 r.), zgodził się z organem administracji, że służba pełniona przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała (Sąd stwierdził jednocześnie, że ta okoliczność sama w sobie nie może prowadzić do odmowy uwzględnienia żądania skarżącego). Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym wypracowanym na gruncie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przyjmuje się, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium (np. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 6039/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Minister nie kwestionował stanowiska wyrażonego przez Komendanta Głównego Policji w opinii z 1 października 2018 r., dotyczącej służby skarżącego, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji oraz wskazywał, że narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd nie zakwestionował tego stanowiska organu, a jedynie wskazał, że jego obowiązkiem – w ponownym postępowaniu – będzie dokonanie oceny okoliczności związanych ze służbą pełnioną przez skarżącego po 12 września 1989 r. w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał tej oceny, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że osiągniecia skarżącego w służbie w Policji niewątpliwie zasługują na uznanie, niemniej w świetle faktów związanych ze służbą skarżącego przed 31 lipca 1990 r. nie mogą prowadzić do stwierdzenia, że zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wyłączenie stosowania wobec byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, działając w granicach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną, jest bowiem upoważniony na ostatnim etapie stosowania tej normy do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, bądź do odmowy wyłączenia stosowania tych przepisów. Warunkiem prawidłowego zastosowania właściwie wyłożonej normy prawa materialnego zawartej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest uprzednie należyte ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji minister właściwy do spraw wewnętrznych musi zatem kierować się, określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym (art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). W rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić organowi naruszenia powołanych przepisów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.: wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie pozostawia wątpliwości, dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), należy zauważyć, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób i z jakimi negatywnymi dla niego konsekwencjami jego prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone. W ocenie Sądu niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia organu o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy : a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności - nie wskazuje jaki okres służby może być uznany za krótkotrwały i dlaczego; nie wskazuje czy skarżący spełnia przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, ewentualnie dlaczego organ uznał, że skarżący nie spełnia tej przesłanki oraz dlaczego "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć jako przesłankę odrębną i niezależną w stosunku do przesłanek wymienionych w ust. 1 w pkt 1 i 2 ustawy, nie zawiera odniesienia do dowodów w szczególności wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej pominięto dowody wnioskowane przez stronę, nie zawiera odniesienia dlaczego i na jakiej podstawie odmówiono stronie udziału w postępowaniu w szczególności możliwości wypowiedzenia się po zebraniu dowodów, a przed wydaniem decyzji b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 i 2 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, że organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rzetelny oraz pominął wnioski dowodowe strony skarżącej, wskazujących na wykonywanie służby z narażeniem życia i zdrowia c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, że organ uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu w szczególności możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji 2 . naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że służbą krótkotrwałą nie jest służba, która trwa poniżej 20% okresu całej pracy (przy czym połowa tego okresu to studia w Szkole Milicyjnej); b) art. 1 cytowanej wyżej ustawy przez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący wypracował sobie emeryturę z tytułu służby w Policji po 1989 r., a krótkotrwała służba w Sb nie ma żadnego związku z tak wypracowaną emeryturą. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 7 marca 2023 r. (data wpływu: 13 marca 2023 r.) S. D. oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności powinny podlegać rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być podnoszone w odniesieniu do nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie jednak niektóre z podniesionych zarzutów, z uwagi na ich powiązanie, muszą być rozpoznane łącznie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2410/20. W wyroku tym Sąd wypowiedział się w kontekście kryterium "krótkotrwałości służby", wskazując, że "Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ wskazał w zaskarżonej decyzji jak rozumie pojęcie "krótkotrwałość służby" (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej) odwołując się do wykładni językowej i poglądów zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie sposób przy tym nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała. Wskazuje na to zarówno okres tej służby w ujęciu bezwzględnym - 8 lat i 4 miesiące, jak i w ujęciu proporcjonalnym - 36% całego okresu służby pełnionej łącznie przez 22 lata i 10 miesięcy (wyłączając okres zasadniczej służby wojskowej)". Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jest związany ww. prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany wyżej przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W kontekście powyższego nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1a) (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) i 2a) (naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej), a odnoszące się do wykładni pojęcia "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W prawomocnym wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2410/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że ponad ośmioletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Również kwestia interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" została przesądzona w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sformułowanych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Mając na względzie wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w indywidualnej sprawie, organ dokona wnikliwej oceny czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby przed dniem 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącego w tym okresie służby. Dopiero rzetelna ocena przebiegu całej służby skarżącego powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić jego wniosek z dnia 24 lipca 2017 r.". Organ orzekający w sprawie był związany wskazaniami co do dalszego postępowania i oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej opisanym wyroku, a rolą Sądu pierwszej instancji była kontrola wykonania tychże wskazań. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej stanowiące w istocie polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2410/20. Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie 1b) nie jest zasadny z tej przyczyny, że ustalenie, iż skarżący wykonywał służbę z narażeniem życia i zdrowia nie zmienia oceny realizacji przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący kasacyjnie nie zanegował w sformułowanych podstawach skargi kasacyjnej tych okoliczności faktycznych, które w ocenie Sądu pierwszej instancji przemawiały za przyjęciem, iż nie występował szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący kasacyjnie nie zanegował bowiem ustaleń, iż pełniąc służbę w Wydziale V KWMO/WUSW w K. zajmował się ochroną gospodarki i wykonywał czynności o charakterze stricte operacyjnym, charakterystyczne dla ustroju totalitarnego. W tej sytuacji i wobec przesądzenia, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, organ uznał, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, nie negując rzetelnego pełnienia przez skarżącego służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Okoliczność powyższa nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu jest niezasadny. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, jakie negatywne konsekwencje poniósł z uwagi na niedoręczenie mu zawiadomienia o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Należy też podnieść, że skarżący kasacyjnie nie powołał w podstawie kasacyjnej art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. należy odwołać się do poglądów doktryny i orzecznictwa w zakresie rozumienia ww. przepisu. Jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. zawiera dwie dyspozycje skierowane do organu administracji publicznej: 1) zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i 2) umożliwienia, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taka treść przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że brak zawiadomienia przez organ o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami jest wystarczająca podstawą do uchylenia wydanej w sprawie decyzji przez sąd administracyjny. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1311/09). Dopiero zatem wykazanie przez "pominiętą" stronę, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. uzasadniającego zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyroki NSA sygn. II OSK 1022/17, II OSK 831/05, I OSK 2646/14). Także w doktrynie jest ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dlatego naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie zawsze będzie prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (P. Daniel, J. Wilczyński, Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jako przesłanka uchylenia aktu przez sąd administracyjny, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka, 2014, nr 3 (36), s. 5-23) Przenosząc powyższe na okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, należy podnieść, że brak zawiadomienia przez organ skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi formalne naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Powyższe nie może jednakże automatycznie prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący, stosownie do przedstawionego rozumienia normy art. 10 § 1 k.p.a., nie przedłożył istotnych argumentów dotyczących zebranych w sprawie w toku postępowania dowodów, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skarżący został w ten sposób pozbawiony możliwości dokonania, czy wnioskowania o przeprowadzenie innych konkretnych czynności dowodowych. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie strony działania w postępowaniu administracyjnym, bowiem brak uchybienia formalnego (naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.) polegającego na braku zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie zmieniłby rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym również nie jest uzasadniony. Wskazany przepis składa się z dwóch ustępów, zgodnie z którymi: "1. Funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, zwanym dalej "funkcjonariuszami", zwolnionym ze służby, przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie, zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członkom ich rodzin - w razie śmierci żywiciela. 2. Zaopatrzenie emerytalne, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy zostali mianowani do Służby Celnej po dniu 14 września 1999 r. lub których stosunek pracy został przekształcony w stosunek służbowy na podstawie art. 22b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. poz. 1641, z późn. zm.) lub art. 99 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 i 1948)". Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana - choćby niedoskonale - podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Trzeba podkreślić, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tego w skardze kasacyjnej w odniesieniu do omawianego zarzutu zabrakło. Ustępy art. 1 ustawy o zapatrzeniu emerytalnym mają bowiem odmienną treść normatywną. Powyższe czyni niemożliwym merytoryczne odniesienie się do powyższego zarzutu. Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.