III OSK 7638/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 938/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr DI-420/669/2020/df w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A.A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 938/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 26 maja 2020 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 50000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej jako: u.o.o.). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że poferment, pozyskiwany z biogazowni zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym udzielonym skarżącemu decyzją Starosty Inowrocławskiego z 24 marca 2017 r., zaklasyfikowany został do odpadów. W decyzji Starosty określono miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz sposób gospodarowania odpadami. Podano, że poferment z biogazowni nie jest nawozem i/lub środkiem wspomagającym uprawę roślin w myśl ustawy o nawozach, a w związku z tym podlegał przepisom u.o.o. Skarżący nie posiadał pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzanie do obrotu nawozów lub organicznych środków poprawiających właściwości gleby, tzw. polepszaczy. Zatem skarżący, wykorzystując odpady w postaci pofermentu z biogazowni do nawożenia gruntów rolnych, prowadził przetwarzanie odpadów, a dokładniej proces odzysku odpadów wymieniony w załączniku nr 1 do u.o.o. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 u.o.o. zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które skarżący był zobligowany uzyskać przed rozpoczęciem takiej działalności. Wskazano, że stosownie do art. 194 ust. 4 u.o.o. administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o.o. Przepis ten nie przewiduje odstępstw od wymierzenia kary. Podano, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50000 zł została ustalona w dolnej granicy przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 u.o.o. W ocenie organu wysokość kary, wymierzona decyzją organu I instancji, jest adekwatna do popełnionego uchybienia. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów u.o.o. oraz przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, że poferment z biogazowni nie jest nawozem i/lub środkiem wspomagającym uprawę roślin w myśl ustawy o nawozach i nawożeniu, lecz stanowi odpady o kodach 19 06 05 i 19 06 06 i podlega przepisom u.o.o. W związku z tym działalność prowadzona przez skarżącego, polegająca na wykorzystaniu pofermentu z biogazowni (tj. odpadów), do nawożenia własnych upraw rolniczych, wpisuje się w definicję przetwarzania odpadów w myśl art. 3 ust. 21 u.o.o., zaś proces nawożenia wyczerpuje definicję odzysku RIO zawartą w załączniku nr 1 do u.o.o. - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska. Warunki takiego odzysku i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku RIO. Zatem skarżący prowadził przetwarzanie odpadów, co w myśl art. 41 ust. 1 u.o.o. wymaga uzyskania zezwolenia. Podano, że rozpoczęcie przez skarżącego procedury rejestracji pofermentu jako środka wspomagającego właściwości gleby nie usprawiedliwia wykorzystania pofermentu do nawożenia gleby przed uzyskaniem rejestracji. Podniesiono, że sankcja wynikająca z art. 194 ust. 4 u.o.o. jest obligatoryjna. Przy czym dla wymierzenia kary wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie, że podmiot dopuścił się naruszenia w zakresie chociażby jednej ze wskazanych w tym przepisie form działalności obejmującej odpady. Jednakże w ocenie Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wysokości kary administracyjnej nie zostało sporządzone w sposób umożliwiający poznanie motywów jej określenia. Powołując się na dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, zawartą w art. 199 u.o.o. podano, że w treści uzasadnienia decyzji brak jest potwierdzenia, że organ rozważył wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie pięciokrotnie wyższej od najniższej możliwej kary przewidzianej w art. 194 ust. 4 u.o.o. Wskazano, że organ nie podał w sposób w pełni przekonujący czy wymierzona kara pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, ani nie rozważył wpływu stwierdzonego naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, jego skutków i wielkość zagrożenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ inspekcji nie uzasadnił wysokości kary administracyjnej co miało wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 u.o.o. poprzez uznanie, że organ inspekcji przy ustalaniu kary administracyjnej nie przeanalizował rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz nie wziął pod uwagę skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że organ w uzasadnieniu decyzji przeanalizował przesłanki określone w art. 199 u.o.o., przytaczając fragmenty zaskarżonej decyzji. Wskazano, że brak akceptacji przez sąd administracyjny co do treści uzasadnienia nie może stanowić podstaw do twierdzenia, że organ odwoławczy nie przeprowadził analizy przesłanek wymierzenia kary. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A.A. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Autor skargi kasacyjnej podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ramach tak sformułowanej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 14 ust. 1 u.o.o., którego upatruje w uznaniu, że organ inspekcji przy ustalaniu kary administracyjnej nie przeanalizował rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten ma charakter wynikowy i reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Skarżący kasacyjnie zarzut ten powiązał z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 u.o.o. który stanowi, że określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi spełniają warunki określone w tym przepisie. Pomijając okoliczność, że nieskuteczne jest podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a tylko taką wskazał skarżący kasacyjnie, to ze skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył ten przepis, skoro regulacja ta w ogóle nie odnosi się do kwestii wymiaru kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. W związku z tym zarzut ten nie jest skuteczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ inspekcji nie uzasadnił wysokości kary administracyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że także w tym wypadku skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył bowiem jedynie część uzasadnienia swojej decyzji, która de facto stanowiło powtórzenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważył kwestię wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko oraz jego skutków i wielkości zagrożenia, a także nie wykazał w sposób przekonujący, aby wymierzona kara pozostawała w racjonalnej proporcji do działalności skarżącego. Należy zatem zauważyć, że uzasadnienie decyzji nie tylko musi spełniać wymogi w myśl art. 107 § 3 k.p.a., ale jego celem jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Tylko bowiem na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z tym organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim ma obowiązek ponownie rozpatrzyć całą sprawę jakby "od nowa". Nie stanowi zatem realizacji zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu II instancji samo ogólne stwierdzenie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, a do tego sprowadza się treść zaskarżonej decyzji w części zakwestionowanej przez Sąd I instancji, a odnoszącej się do wymiaru kary. Uzasadnienie decyzji nie może także ograniczać się do samego przywołania okoliczności, jakie organ wziął pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, lecz winno także wskazywać, w jaki sposób okoliczności te wpłynęły na jej wymiar. Przy czym winny one znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a nie odnosić się do hipotetycznych skutków, np. w odniesieniu do przenawożenia gruntów, których organ nie stwierdził. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe, a w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzeczono na podstawie