III OSK 7630/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 275/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 19 lutego 2021 r., nr SKO.II.41/314/OPG/2021 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., II SA/Lu 275/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi E. sp. z o.o. w C. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 19 lutego 2021 r. nr SKO.II.41/314/OPG/2021 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie i w skardze kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r" o odpadach (Dz.U.2021.779 t.j. z dnia 2021.04.27, dalej jako "ustawa"), poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, iż ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu przedmiotowego opinii, zaś przepisy te nie normują w żaden sposób zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych wyżej przepisów winna prowadzić do wniosków względem których to na organie prowadzącym postępowanie główne, nie na organie opiniującym, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - winien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę, 2. z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu, iż organ lI instancji zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście w jakim WSA utrzymał w mocy postanowienie w zakresie w jakim statuuje ono negatywne opinie mieszkańców komunalnych budynków mieszkalnych, bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami, na których prowadzona jest działalność, o wpływie sposobu prowadzenia działalności i gromadzenia odpadów na ich jakość i warunki życia, podczas, gdy w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o takim stanie rzeczy, wobec czego opinia w tym względzie pozostaje najzwyczajniej nieusprawiedliwiona. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, rozpoznanie niniejszej sprawy z pominięciem rozprawy (zrzeczenie się prawa do rozprawy). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła m.in. że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy, dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 6a i 6b ustawy, poprzez ich błędną wykładnie. Spółka nie zgodziła się ze stanem rzeczy, względem którego, właściwym wydaje się utrzymanie w mocy negatywnej opinii organu II instancji, w sytuacji w której postanowienie to w zasadzie zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie potencjalnego, negatywnego wpływu na środowisko naturalne, w odniesieniu do przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą kasacyjnie na ternie miasta R.. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki takie bowiem rozstrzygnięcie leży tylko i wyłącznie w gestii Marszałka Województwa L., jako organu właściwego do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów na tym terenie. W kontekście naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o wpływie sposobu prowadzenia działalności i gromadzenia odpadów na jakość i warunki życia mieszkańców komunalnych budynków mieszkalnych bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami wobec czego opinia w tym względzie pozostaje najzwyczajniej nieusprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnie sprowadzającą się do stwierdzenia, że ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu opinii, o której mowa w tych przepisach, zaś przepisy te nie normują w żaden sposób zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Podstawę wydania kontrolowanego postanowienia stanowił art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Rację ma więc Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zakres te opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym palnemu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza, go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023r. poz. 40 t.j.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl zaś art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienione w art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania i zbierania uzasadniona jest stanowiskiem mieszkańców pobliskich bloków i ich obawą na jakość i warunki życia, nie przekracza uprawnień jakie zostały przyznane gminie przez ustawodawcę w ramach zadań własnych, ani też nie odbiega od przedmioty postępowania prowadzonego przez organ główny. Przy czym zauważyć należy, że organ opiniujący nie stwierdził, że planowane przedsięwzięcie będzie wpływało negatywnie na jakość i warunki życia mieszkańców, lecz wywiódł, że jego stanowisko wynika z negatywnej opinii osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Powyższe wskazuje jednocześnie na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art.7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące ładu przestrzennego i gospodarki nieruchomościami. W myśl zaś art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów może odbywać się jedynie na terenie do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Burmistrz uznając, że skarżąca kasacyjnie nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, albowiem nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym Miasta R. był uprawniony w oparciu o art. 233 k.c. przedstawić swoje stanowisko w sprawie, co oczywiście nie może przesądzać definitywnie w zakresie ustalenia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez spółkę lub braku takiego tytułu. Ocenę taką bowiem ostatecznie obowiązany jest dokonać organ główny. Organ opiniujący uprawniony był do zajęcia stanowiska odnośnie do tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż twierdzi i na poparcie tych twierdzeń przedłożył postanowienie Sądu Okręgowego w Zamościu dotyczące nadania klauzuli wykonalności wyrokowi Sądu Rejonowego w Krasnymstawie z dnia 12 marca 2020 r. w przedmiocie wydania nieruchomości. Ponadto uprawnienie do wypowiedzenia się w tym zakresie wynika także z zadań własnych gminy do których należą także sprawy dotyczące ładu przestrzennego, a więc lokalizacji inwestycji. Podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ opiniujący nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, lecz w granicach przedmiotu postępowania jakim jest zmiana pozwolenia na wytwarzanie odpadów i w granicach zakreślonych zadaniami własnymi gminy, zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach przedstawił swoją opinię w sprawie. Okoliczność zaś, że jest to opinia negatywna nie może przesądzać z przyczyn podanych powyżej o jej nielegalności. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.