III OSK 7617/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1396/20 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 września 2020 r., nr SKO.402.ŚO.1536.50.2020 w przedmiocie obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1396/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 29 września 2020 r., nr SKO.402.ŚO.1536.50.2020 w przedmiocie obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B.K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nienależyte dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego poprzez uznanie wyjaśnienia sprawy za należyte w sytuacji, gdy organy zaaprobowały jako prawidłowy dowód z opinii biegłego, która została sporządzona w oparciu o wybiórczy materiał badawczy (korzystanie wyłącznie ze zdjęć lotniczych, brak oględzin nieruchomości, bazowanie na ustaleniach z oględzin dokonanych przez organ); 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez: a) nienależyte dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego wyrażające się w braku przeanalizowania skutków wydania kwestionowanej decyzji w kontekście stanu nieruchomości skarżącej; b) braku przeanalizowania, czy w konkretnym, zaistniałym stanie faktycznym oraz wobec stanu nieruchomości skarżącej, zobowiązanie skarżącej do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom mogłoby być bardziej adekwatnym i proporcjonalnym środkiem niż nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego; c) sprzeczność istotnych ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym polegająca na przyjęciu wniosków, że nieruchomość skarżącej zalewana jest przez wody z rowu gminnego, a nie przez wody pochodzące z nieruchomości należącej do uczestniczki - co dało niewłaściwy obraz stosunków wodnych na gruntach; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia dodatkowych faktów i dowodów komunikowanych przez skarżącą kasacyjnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłankę "szkodliwego wpływu" należy rozumieć abstrakcyjnie, bez odniesienia do rzeczywistych skutków zmian w stosunkach wodnych wobec sąsiedniego gruntu; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie w części, polegające na braku rozważenia, czy w zaistniałym stanie faktycznym i sytuacji skarżącej bardziej adekwatne niż przywrócenie stanu poprzedniego mogłoby być zobowiązanie skarżącej do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a na wypadek przyjęcia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy słusznie przyjęto, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz czy zgodnie z prawem na skarżącą nałożono obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, ustalenie, czy nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych jest materią dotyczącą badania okoliczności faktycznych oraz oceny dowodu - którym to obowiązkom organy nie sprostały. Jest rzeczą oczywistą, że w tego rodzaju sprawach wymagane są wiadomości specjalne, dlatego organy zobligowane były do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, której rolą było przede wszystkim odniesienie się do aktualnego stanu i biegu wód na gruncie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, biegły powołany w niniejszej sprawie oparł swoją opinię o nieadekwatny materiał - korzystał jedynie ze zdjęć samolotowych, bez dokonania specjalistycznych oględzin. Oględziny były prowadzone jedynie przez organ, biegły korzystał jedynie z materiału pośredniego, co jest niewystarczające, ponieważ dopiero wizja w terenie pozwala kompleksowo i wiarygodnie zbadać i ocenić, czy doszło do zmiany stosunków wodnoprawnych oraz ewentualnie prześledzić i ocenić wpływ tej zmiany. Nie zostało to dokonane, a zatem nie sposób uznać opinii za rzetelną i mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji - skarżąca komunikowała tę wadliwość zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu, nie rozważył go również Sąd (choć był zobligowany do kontroli decyzji organu odwoławczego), ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż postępowanie dowodowe zostało należycie przeprowadzone. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że Sąd zaaprobował błąd organu polegający na akceptacji opinii, która jest niekompletna, jako oparta na wybiórczym materiale badawczym. Biegły mimo wiadomości specjalnych, nie jest w stanie bez bezpośrednich oględzin zweryfikować sprzecznych ze sobą stanowisk stron odnośnie pochodzenia wód zalewających działkę skarżącej. W tym kontekście materiał dowodowy nie został należycie ani zebrany ani zweryfikowany. Nie dokonano wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych - co Sąd błędnie zaaprobował. Nie wzięto również pod uwagę dokumentacji fotograficznej przedłożonej już w postępowaniu sądowym, obrazującej zarówno przebieg wód, jak i zjawisko zalewania nieruchomości - mimo, że są to okoliczności kluczowe. Następnie wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wadliwie interpretując przesłanki nałożenia na skarżącą obowiązków. Co więcej, żadna - ani realna, ani nawet potencjalna szkoda nie zagraża nieruchomości M.A. Przyjmuje się również, że "szkoda" może polegać na niebezpieczeństwie zalania lub zatopienia - co nie zachodzi w zaistniałym stanie faktycznym, bo to nieruchomość skarżącej, a nie uczestniczki, jest ciągle zalewana. Ponadto, skoro Sąd już stwierdził, że zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązków, to w ocenie skarżącej kasacyjnie, winien był rozważyć te obowiązki alternatywnie, z uwzględnieniem stanu nieruchomości. Ani organ ani Sąd nie umotywowały, dlaczego nie byłoby bardziej adekwatnym, korzystniejszym i proporcjonalnym rozwiązaniem zobowiązać do wybudowania odpowiednich urządzeń niż udrażniać bruzdę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezasadnie organ zaaprobował dowód z opinii biegłego jako prawidłowy, gdyż został on sporządzony w oparciu o wybiórczy materiał badawczy, albowiem biegły korzystał z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że nie spełnia on wymagań zakreślonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Powołane w tym zarzucie podstawy skargi kasacyjnej to jest art. 77 i art. 84 k.p.a. składają się z więcej niż jednej jednostki redakcyjnej, a skarga kasacyjna jednostek tych nie precyzuje, co utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez pryzmat powyższego zarzutu skargi kasacyjnej. Ponadto zauważyć należy, że w ocenie autorki skargi kasacyjnej "materiał badawczy" w oparciu, o który biegły wydał opinię był nieprawidłowy, albowiem w jego skład wchodziły zdjęcia lotnicze i materiał z oględzin dokonanych przez organ. Biegły nie dokonał zaś sam oględzin nieruchomości. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że dowód z opinii biegłych i dowód z oględzin to dwa odmienne środki dowodowe przewidziane w przepisach k.p.a. Opinia biegłego sporządzana jest wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 85 § 1 k.p.a. oględziny w razie potrzeby może przeprowadzić organ administracji publicznej. Podmiotem przeprowadzającym dowód z oględzin nie jest biegły, lecz organ administracji. Biegły zaś powołany jest w sprawie do wydania opinii, a nie do ustalania stanu faktycznego sprawy, w tym do przeprowadzania dowodu z oględzin. Biegły opinię wydaje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji. Zarzut więc strony skarżącej kasacyjnej, że biegły w swej opinii opierał się o dowody zgromadzone przez organy administracji jest nieuprawniony. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ nie przeanalizował, czy bardziej adekwatnym i proporcjonalnym rozwiązaniem w zaistniałym stanie faktycznym sprawy nie byłoby zobowiązanie skarżącej do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, niż nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. W myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.; dalej: Prawo wodne z 2001 r.) "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Z przepisu tego wynika więc, że organ ma możliwość wyboru środka służącego do usunięcia skutków spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Formułując powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie wskazano, jakie zdaniem autorki skargi kasacyjnej, środki byłyby w sprawie bardziej adekwatne i proporcjonalne niż przywrócenie stanu poprzedniego. Podkreślenia wymaga, że zmiana stanu wody na gruncie została spowodowana poprzez zasypanie bruzdy. Przywrócenie więc stanu poprzedniego poprzez odkopanie bruzdy znajdującej się na działce nr ew. [...] na długości ok. 70 m, głębokości 15 cm i szerokości 40 cm, zasadnie zostało uznane przez organ jako adekwatny i najmniej uciążliwy środek do uzyskania celu. Brak rozważenia, czy jakiekolwiek inne rozwiązania spełniłyby w sprawie oczekiwany efekt nie można w tym przypadku uznać za naruszenie przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Z tych przyczyn jako niezasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne z 2017 r.). Skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. argumentowała także sprzecznością istotnych ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym wskazując, że nieruchomość skarżącej zalewana jest przez wody z rowu gminnego, a nie wody pochodzące z nieruchomości należącej do uczestniczki. Zauważyć należy, że z opinii biegłego wynika, iż położenie nieruchomości, a w szczególności ich nachylenie przesądza o tym, że nie jest możliwy naturalny spływ wód powierzchniowych z działki nr [...] w innym kierunku niż tylko i wyłącznie w kierunku działki nr [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie nie zostały przeanalizowane także skutki wydanej decyzji, w kontekście stanu nieruchomości skarżącej. W ocenie skargi kasacyjnej nie można żądać od właściciela nieruchomości wykonywania obowiązków mogących pogorszyć stan jego nieruchomości, gdyż jest to niezgodne z Kodeksem cywilnym. Wbrew powyższym wywodom przepisy kodeksu cywilnego nie stoją w sprzeczności z regulacjami zawartymi w art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego. Zgodnie bowiem z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.) "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Przepisy ustawy Prawo wodne zabraniają dokonywania takich zmian stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Podkreślenia także wymaga, że przedmiotowa bruzda nie została zakwalifikowana przez organy jako rów, stąd też w sprawie procedowano w oparciu o art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego z 2001 r. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powyższym przepisie jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, a nie zaś jak określono to w skardze kasacyjnej "z faktów komunikowanych przez skarżącą". Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego uzupełnianie materiału dowodowego. Przy czym art. 106 § 3 p.p.s.a. stwarza sądowi możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, a nie nakłada na sąd takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie składała wniosków dowodowych. Nie wyjaśniła również jakich dowodów z dokumentów, celem oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie przeprowadził Sąd I instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Wbrew bowiem powyższemu zarzutowi przesłanka "szkodliwego wpływu" nie została wyłożona przez Sąd I instancji w sposób abstrakcyjny. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie związany z zasypaniem bruzdy dotyczy zalewania działki nr [...] i z tego powodu wyłącza ją częściowo z upraw rolnych. Do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawo wodne z 2001 r. nie jest konieczne, stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1026/07) przyjęte w omawianych przepisach pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenie jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.