III OSK 7523/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 14/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 23 października 2020 r. nr DOS1.1125.169.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 14/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 23 października 2020 r. nr DOS1.1125.169.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skarżący pozostający w stosunku służbowym do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Oznacza to, że stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w. KAS") jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że organ zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Jednocześnie Sąd wskazał, że przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje. W rozpatrywanej sprawie organ przedstawił przesłanki, które legły u podstaw nieprzedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub służby. Decydującą okolicznością przesądzającą o niezłożeniu odwołującemu przedmiotowej propozycji, była sprawa związana z przedstawieniem zarzutu popełnienia czynu z art. 91 § 2 kodeksu karnego skarbowego. Fakt umorzenia tego postępowania z powodu przedawnienia karalności nie zmienia faktu, iż okoliczności faktyczne świadczące o popełnieniu czynu zabronionego mogły być brane pod uwagę w procesie wręczania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] propozycji służby/pracy w strukturach KAS. Sąd zwrócił uwagę, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa, a funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż organy administracji były uprawnione do oceny cech i postawy skarżącego, ujawniających się w trakcie służby i powodujących, że w ocenie organów nie wpisywał się w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej, ponieważ istnieją wątpliwości co do posiadania przez niego nieposzlakowanej opinii. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 1), tj.: - art. 32 ust. 1 i 2, art. 60, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 23 października 2020 r. nr DOS1.1125.1125.2020.EDE nie naruszyła ww. przepisów Konstytucji RP, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez uznanie, że decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 23 października 2020 r. nr DOS1.1125.1125.2020.EDE jest zgodna z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego, - art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przez uznanie, że decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 23 października 2020 r. nr DOS1.1125.1125.2020 uwzględnia kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego A. K.. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia (pkt 2), tj.: - art. 145 § 1 "ust. 1" lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Szefa KAS art. 32 ust. 1 i 2, art. 60 w zw. z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Szefa KAS art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, ponieważ zapadło na tle błędnych ustaleń faktycznych poczynionych w następstwie istotnych uchybień procesowych. Propozycja określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W tym kontekście sąd winien był dokonać analizy przyczyn umorzenia postępowania karnego. Sąd nie odniósł się w wyczerpujący sposób do zarzutów skargi ani też nie dokonał analizy akt postępowania karnego. Zarzuty przedstawione skarżącemu były sformułowane pomimo przedawnienia karalności, wobec czego wszczęcie postępowania karnego było nieuprawnione. Podkreślił, że po powrocie do pełnienia obowiązków służbowych wobec niego nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne w związku z zaistniałą wcześniej sytuacją. Tym samym, w ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby okoliczności, które wpłynęły na efekt końcowy postępowania, były niesporne. Zdaniem skarżącego sąd i organ wykazały się brakiem konsekwencji w logicznej ocenie stanu faktycznego wskazując, że nie daje on rękojmi wykonywania zawodu, a z drugiej strony nie widząc nic złego w zaniechaniu wszczynania wobec niego postępowania dyscyplinarnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Konstrukcja podstaw kasacyjnych sformułowanych w rozpoznanej skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie powodują konieczność przedstawienia wymogów jakie wynikają z przepisów p.p.s.a. co do formułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12,). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje jej autora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, np. wskazanie szeregu przepisów bez sprecyzowania, który konkretnie przepis i w jaki sposób został naruszony. Dalej należy pamiętać, że zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 16 marca 2005 r., sygn. akt I GSK 402/04). Każde z powyższych uchybień ma charakter istotny i czyni dany zarzut bezskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina nadto, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej powołującego zarzuty procesowe było wykazanie, jaki skutek na wynik sprawy wywrzeć mogły dostrzeżone uchybienia proceduralne. Naruszenie przepisów prawa procesowego może być bowiem przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie treści przepisów procesowych nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać sformułowaną w skardze kasacyjnej informację, w czym upatruje się taki wpływ i dlaczego oceniony został jako istotny. W analizowanej skardze kasacyjnej część tych wymogów nie została spełniona. W szczególności nie wskazano postaci naruszenia poszczególnych przepisów (błędną ich wykładnię czy niewłaściwe ich zastosowanie) oraz wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przypisano poszczególnej argumentacji do konkretnych lakonicznie sformułowanych zarzutów i w większości nawet tej argumentacji nie powiązano z konkretnymi przepisami wskazanymi w podstawach kasacyjnych, co wpłynęło na ich skuteczność. Przechodząc do oceny poszczególnych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi pomimo rażącego naruszenia przez Szefa KAS art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Należy wyjaśnić, że wynikający z procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących strony, lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w konkretnej sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organom nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. W sprawie nie doszło bowiem do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, gdyż organy zastosowały prawidłowe przepisy prawne, zgromadziły i rozpatrzyły dowody mające znaczenie w sprawie. W niniejszej sprawie organy ustaliły i przeanalizowały okoliczności, które rzeczywiście miały w niej istotne znaczenie i podjęły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o fakty znajdujące dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy, stwierdzając wygaśniecie stosunku służbowego skarżącego w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji służby w trybie art. 65 ust. 7 p.w.KAS, zobowiązane były do wykazania przyczyn odmowy przedstawienia mu takiej propozycji. Z powinności tej wywiązały się należycie. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie nie może być uznana za niezgodną z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącego zbędne było w niniejszej sprawie przeprowadzenie analizy przyczyn umorzenia postępowania karnego i ich oceny na podstawie akt postępowania karnego. Z zalegającego w aktach administracyjnych postanowienia Sądu Rejonowego w G. z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt [...] wprost wynika, że skarżący popełnił wykroczenie skarbowe z art. 91 § 4 Kodeksu karnego skarbowego a wobec przedawnienia karalności tego czynu zabronionego postępowania karne umorzono na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania karnego. Okoliczność ta stała się podstawową przyczyną nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organy administracji i sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny stanowiska Sądu powszechnego wyrażonego we wskazanym prawomocnym postanowieniu. Skarżący swoim zarzutem zmierza do nadania uprawnienia Sądowi administracyjnemu do ustalania, czy skarżący rzeczywiście popełnił wskazane w prawomocnym postanowieniu Sądu wykroczenie skarbowe, za które nie został ukarany, ponieważ jego karalność uległa już przedawnieniu. Podobnie jest z podważaniem podstawy prawnej umorzenia postępowania karnego. Skarżący domaga się skorygowania przez Sąd Administracyjny podstawy prawnej umorzenia, co mogłoby mieć miejsce po podważeniu przyjętej przez Sąd powszechny podstawy faktycznej, co również nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Twierdzenia i żądania skarżącego zmierzające do ustalenia, że nie popełnił wykroczenia, są nieuprawnione, są bowiem sprzeczne z ustaleniami Sądu Rejonowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego wpływu na ocenę decyzji DIAS nie miało niewszczęcie wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Po pierwsze, nieznane są przyczyny takiego postępowania ówczesnych przełożonych skarżącego, po drugie, to nie na odpowiedzialność dyscyplinarną powołał się DIAS nie przedstawiając skarżącemu propozycji służby, lecz na popełnienie przez niego wykroczenia skarbowego, która to okoliczność wpłynęła na utratę przez niego nieposzlakowanej opinii. Konsekwencją tego było to, że DIAS stając przed koniecznością wyboru, którym funkcjonariuszom przedstawić propozycje służby, wybrał innych niż skarżący. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Szefa KAS wynika, że organy brały pod uwagę kwalifikacje i przebieg służby oraz jego ponadprzeciętne oceny okresowe. Organy nie miały do skarżącego w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Dowody na potwierdzenie tych okoliczności zostały zgromadzone w załączonych aktach osobowych skarżącego. Rzeczywiście Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii, ale w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem uchybienie te nie podlegało ocenie Sądu kasacyjnego. Wobec braku podniesienia w skardze kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji związanej z naruszeniem wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, niemożliwe jest odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu, co czyni go bezskutecznym. Oczywiście nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, błędnie zakwalifikowany przez autora skargi kasacyjnej jako przepisu prawa materialnego. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA : z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Podsumowując powyższe, to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna (jak zarzuca skarżący), nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy podkreślić, że w sytuacji niepodważenia ustaleń organów administracji zaakceptowanych przez Sąd I instancji, oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje na podstawie ustaleń organów a nie na podstawie stanu faktycznego uznanego za prawidłowy przez skarżącego. Ponadto ustaleń faktycznych i ich oceny nie można skutecznie podważać zarzutami naruszenia prawa materialnego. Istota zarzutów skarżącego wyartykułowanych w treści złożonej skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, z uwagi na jego ocenę przy nieuwzględnieniu przesłanek ustawowych umożliwiających zaproponowanie warunków służby w przekształcanej służbie celnej. Przesłanki te opisane zostały w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i sprowadzały się do uwzględnienia posiadanych kwalifikacji funkcjonariusza, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsce zamieszkania. Z punktu widzenia prowadzonej analizy i jednocześnie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej przedmiotem zainteresowania jest to czy skarżący spełniała powyższe warunki, a tym samym czy decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, mimo pozostawienia przez ustawodawcę pełnej swobody decyzyjnej Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej, co do doboru kadrowego w nowo tworzonej Krajowej Administracji Skarbowej. Na wstępie jednak, w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej dotyczących niesłuszności czy nawet niekonstytucyjności kryteriów umożliwiających organowi nieprzedstawienie propozycji służby należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją - zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148. Warto zaznaczyć, że podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 r. nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat we wspomnianym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku..., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2). Zmiany z kolei w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do u.KAS: "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w.KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w.KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w.KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 (sygn. akt: I OPS 1/19) powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2316/18), z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji przez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Przenosząc tym samym powyższe rozważania na grunt analizowanego przypadku zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich, jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby, w związku z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają szczególnie precyzyjnego i jasnego wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to niezwykle istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie, propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym znaczny luz decyzyjny i swobodę. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ w uzasadnieniu powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób szczególnie wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Decydujące zdanie w kwestii złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, pozostawione zostało kierownikom odpowiednich jednostek, których celem jest zapewnienie właściwego funkcjonowania podległej jednostki, gwarantującej realizację powierzonych zadań. Nie należy zatem do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzona przez kierowników jednostek wchodzących w skład KAS polityka kadrowa, a wyłącznie indywidualny przypadek w ramach złożonej skargi kasacyjnej. Opierając się zatem na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jego dotychczasowym przebiegiem służby i jego cechami osobistymi niezbędnymi do jej pełnienia. Organ wykazał, że skarżący utracił cechę nieposzlakowanej opinii, która zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS jest wymagana do bycia funkcjonariuszem. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na kontynuację służby w służbie celno-skarbowej musi zdawać sobie z tego sprawę. Osoba taka zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom celno-skarbowym przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie tych funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie tej służby oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości, także w sytuacji kwalifikowania funkcjonariuszy do dalszej służby. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet gdy nie zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. Skarżący jako funkcjonariusz służby celnej i celno-skarbowej był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia czynu z art. 91 § 2 kodeksu karnego skarbowego oraz z art. 273 w zw. z art. 271 § 1 kodeksu karnego. Prowadzone postępowanie przygotowawcze o czyn z art. 91 k.k.s. zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu, natomiast o czyn z art. 273 w zw. z art, 271 § 1 kk - wobec braku znamion czynu zabronionego. Skarżący zarzuca, że prokurator okręgowy zastosował nieprawidłową podstawę prawną umorzenia postępowania. Nie dostrzega jednak, że postanowienie to było przedmiotem kontroli sądowej. Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z 1 czerwca 2011 r. (sygn. akt [...]) oddalił zażalenie skarżącego i utrzymał w mocy postanowienie prokuratora. Zdaniem Sądu Rejonowego, co do skarżącego doszło do wyczerpania znamion przestępstwa – oszustwa celnego stypizowanego w art. 87 § 1 k.k.s., a w konsekwencji znamion paserstwa celnego. Z uwagi jednak na fakt, że kwota należności celnej nie przekraczała ustawowego progu należało przyjąć, że zarzucany czyn stanowił wykroczenie skarbowe. Karalność wykroczenia skarbowego ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok. W przypadku, gdy w tym czasie doszło do wszczęcia postępowania przeciwko sprawcy, karalność popełnionego przez niego wykroczenia skarbowego ustaje po upływie dwóch lat od jego popełnienia. Przedawnienie karalności niniejszego wykroczenia nastąpiło zatem 11 grudnia 2007 r. Z tego powodu umorzono postępowanie karne na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania karnego wobec przedawnienia karalności czynu zabronionego. Zatem, z postanowienia Sądu wprost wynika, że skarżący będąc funkcjonariuszem celnym, który zajmował się zwalczaniem przestępczości i wykroczeń skarbowych, zatem domniemywać należy, że znał doskonale przepisy prawa w tym zakresie, popełnił wykroczenie skarbowe (paserstwo celne). Popełnił wykroczenie skarbowe, którego przedmiot podważa jego nieskazitelną opinię i to w zakresie szczególnie potrzebnym do prawidłowego wykonywania obowiązków funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Funkcjonariusz, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Popełnienie przez skarżącego wykroczenia skarbowego może zaś nasuwać uzasadnione wątpliwości organu, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń (tak jak w niniejszej sprawie) a nawet insynuacji. Zatem samo już podejrzenie o możliwości popełnienia w przeszłości wykroczenia skarbowego świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość zaproponowania mu dalszego pełnienia służby publicznej. Irrelewantne w tej sytuacji jest to, że wówczas nie wszczęto wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, ponieważ to nie stwierdzenie przekroczenia dyscyplinarnego było podstawą nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Ponadto, z uwagi na prawomocność przywołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w G. bez znaczenia są również dywagacje skarżącego na temat prawidłowości podstawy prawnej umorzenia postępowania karnego wobec skarżącego. Organy administracji, które decydowały o przedstawieniu skarżącemu lub nie propozycji służby, tak jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione do kontroli prawidłowości postanowień sądów powszechnych, w tym do podważania ich stanowiska będącego podstawą prawną ich orzeczeń. W konsekwencji nie mógł zostać uznany za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 i 2, art. 60, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz w nawiązaniu do jego uzasadnienia wskazać należy, że zawodowy pełnomocnik łącząc wskazane wyżej przepisy w ramach jednej podstawy kasacyjnej utworzył w istocie niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z 18 października 2011 r., II FSK 797/10; z 13 września 2011 r., II FSK 593/10; z 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, z 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; z 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Nie jest również prawidłowe wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia grupy przepisów traktowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie jako przepisy prawa materialnego bez wskazania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Wymogu tego omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w omawianym zarzucie przepisów Konstytucji RP upatruje "w uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie naruszyła tych przepisów". Oceniając ten zarzut podkreślić należy, że jak już prawidłowo wskazał Sąd I instancji, regulacje prawne w zakresie wprowadzenia konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy celno-skarbowych nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej trudno dociec z czym skarżący wiąże naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, skoro ustawy o reformie Służby Celnej nie zamykają skarżącemu drogi do dochodzenia przed sądem praw związanych z nieprzedstawieniem mu propozycji dalszej służby i realnie korzysta z prawa do sądu w tym zakresie. Zatem zarzut ten w tym zakresie jest nieuzasadniony. Wydaje się natomiast, że naruszenia art. 60 Konstytucji RP, tj. prawa dostępu do służby publicznej na równych prawach skarżący upatruje w pominięciu okoliczności dotyczących umorzenia postępowania karnego, sytuacji innych funkcjonariuszy oraz przebiegu służby skarżącego. Brak uzasadnienia tego twierdzenia w skardze kasacyjnej pozwala jedynie na wyjaśnienie, że skarżący w sposób nieuprawniony porównuje sytuację innych funkcjonariuszy celnych, podejrzanych w tym samym postępowaniu przygotowawczym. Pomijając już to, że jak to wskazuje sam skarżący, postępowania karne wobec nich zostały umorzone na innej podstawie prawnej, to sytuacja każdego z tych funkcjonariuszy, co jest rzeczą oczywistą, jest inna w porównaniu do sytuacji skarżącego. Dlatego postępowanie organu dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego każdego z tych funkcjonariuszy mogło być inne niż w stosunku do skarżącego. Każda sprawa dotycząca przedstawienia lub nie funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia ma charakter indywidualny i nie zobowiązuje organu do badania w niniejszej sprawie okoliczności związanych z przedstawieniem propozycji służby, tym innym funkcjonariuszom. W tym bowiem zakresie pozostawiono organowi pewien zakres uznania, kogo z dotychczasowych funkcjonariuszy nadal chce pozostawić w szeregach Służby Celno-Skarbowej. Szef KAS przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zindywidualizowane przyczyny wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Wziął pod uwagę przebieg służby skarżącego. Natomiast, jak już wykazano wyżej, zbędne było odnoszenie się do dywagacji skarżącego związanych z nieprawidłową jego zdaniem podstawą faktyczną i prawną umorzenia postępowania karnego. W stanowisku organów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się zarzucanego gołosłownie przez skarżącego naruszenia zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania czy arbitralności przy prowadzeniu postępowania przez organy administracji. Zatem również zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji jawi się jako nieuzasadniony. Nieuprawnione jest również powołanie się przez skarżącego na sytuację innych funkcjonariuszy, którym złożono propozycje służby, jako okoliczności, która jego zdaniem narusza zasadę równości z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jak już wyżej podano każdy bowiem przypadek badany jest indywidualnie, a dodatkowo przebieg służby nie jest jedynym kryterium warunkującym przedłożenie bądź nie propozycji nowych warunków służby. Należy przy tym zauważyć, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (zob. L. Garlicki [w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania [w]: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są usprawiedliwione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (o szczególnym traktowaniu) funkcjonariuszy celnych, którym przedstawiono propozycje służby, w stosunku do skarżącego, któremu takiej propozycji nie przedstawiono (o jego dyskryminacji), ponieważ ich sytuacja nie była taka sama, bowiem posiadali odmienne cechy relewantne. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut nr 2) tiret 1 naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Szef Krajowej Administracji Skarbowej naruszył (w szczególności rażąco) przepisy art. 32 ust. 1 i 2, art. 60, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.