III OSK 752/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 418/23 w sprawie ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet radnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 418/23, po rozpoznaniu skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 21 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia diet radnych - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze wniesionej do tego Sądu na ww. uchwałę Rady Miejskiej w C. Asesor Prokuratury Rejonowej w C., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, ze zm.) - dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", polegającym na zaniechaniu publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, 2) art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych polegającym na zamieszczeniu w § 8 ust. 2 uchwały wewnętrznie sprzecznej normy prawnej określającej datę, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać adresatów, tj. że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" i jednocześnie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.", podczas gdy pojęcie "wejścia w życie" i "uzyskanie mocy obowiązującej" mają charakter synonimiczny, a w realiach sprawy daty te różniły się od siebie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniósł, że podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego (przewodniczącego rady, zastępcy przewodniczącego, przewodniczącego komisji, zastępcy przewodniczącego komisji), przepisy te stały się generalnymi. Przedmiotowa uchwała zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W świetle powyższego Sąd meriti nie podzielił stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Tym samym, zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 ust.1 uchwały określono, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. (akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy), jest w ocenie Sądu Wojewódzkiego, istotnym naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko skarżącego, że przepis § 8 ust. 2 uchwały jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony w przepisie tym postanowiono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", z drugiej - że "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.". Pojęcie "wejścia w życie" jest tożsame z pojęciem "uzyskania mocy obowiązującej", a w przedmiotowej uchwale daty te nie są tożsame. W tej sytuacji § 8 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, naruszając istotnie art. 2 Konstytucji RP. Wyznaczenie dwóch różnych dat powoduje, że wskazany przepis nie jest jednoznaczny i zrozumiały. Odnosząc się natomiast do zarzutu organu dotyczącego braku informacji, czy wnoszący skargę Asesor Prokuratury Rejonowej w C. posiadał aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego do jej wniesienia, co w przypadku jej braku powinno skutkować odrzuceniem skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w C. poinformował, iż przedmiotowa skarga przed jej wniesieniem uzyskała aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego nad asesorem, autorem skargi. Nadto Sądowi meriti wiadomym było z urzędu, że wnoszącemu skargę w niniejszej sprawie Asesorowi Prokuratury Rejonowej w C. powierzone zostało – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm.) – wykonywanie czynności prokuratorskich na okres jednego roku (pismo Prokuratora Generalnego z dnia 29 sierpnia 2022 r.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 41 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w C. nr [...] z 21 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia diet radnych jest aktem prawa miejscowego i jako akt normatywny dla swej ważności wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w C. nr [...] z 21 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia diet radnych jest sprzeczna z prawem przez fakt braku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i określenie w treści § 8 ust. 2 podwójnego terminu wejście w życie, gdy tymczasem zawarty w treści art. 91 ust. 1 u.s.g. zarzut sprzeczności z prawem dotyczy sprzecznej z prawem regulacji materialnoprawnej lub przekroczenia umocowania, co w niniejszej uchwale nie nastąpiło; 3) art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i § 45 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. Z 2016 roku , poz. 283) – dalej: "Zasady Techniki Prawodawczej", poprzez przyjęcie, że użyte w treści § 8 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z 21 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia diet radnych określenie dwóch dat dotyczy tożsamego zdarzenia i jako takie redakcyjnie jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością całej uchwały, gdy tymczasem wolą organu było, aby przyjęte we wskazanej uchwale rozwiązania obowiązywały od kolejnego roku budżetowego i w praktyce wykonywania tej uchwały nikt nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń, co do początkowego okresu jej obowiązywania i wykonywania, a przepis § 45 Zasad nie zawiera katalogu zamkniętego, a jedynie wskazuje możliwe brzmienie poprzez użyty w nim zwrot "...można nadać brzmienie". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej w C. nr [...] z 21 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia diet radnych została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa w zakresie treści § 8 ust.2 oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie; - zasądzenie od Skarbu Państwa - Prokuratury Rejonowej w C. na rzecz Gminy C. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. - rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w C. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, LEX nr 2419414) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 8 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 91 u.s.g., to zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Tak więc za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak już wyżej wskazano brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też w niniejszej sprawie nastąpiło, a zatem zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. okazał się chybiony. Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego niewłaściwego wskazania daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, to wskazać należy, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo, zaznaczyć należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.