III OSK 75/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1206/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Skarbu Państwa – [...] kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zobowiązał Skarb Państwa – [...] (dalej: skarżący) do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla lotniska [...] w [...], opracowanego w zakresie oddziaływania akustycznego lotniska i spełniającego wymagania określone w art. 238 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej: p.o.ś.) – pkt I decyzji. Ponadto organ wskazał szczegółowo metody badań i studiów – pkt II 1-10 decyzji. Natomiast w pkt III organ określił termin przedłożenia przeglądu ekologicznego na cztery miesiące od dnia zakończenia prowadzenia ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku, których obowiązek został określony w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2014 r. w części zmienionej, a w pozostałej części utrzymanej w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. Organ zastrzegł, że jeżeli w tym okresie niniejsza decyzja nie stanie się ostateczna, termin przedłożenia przeglądu ekologicznego ulega przedłużeniu do dnia, w którym miną cztery miesiące od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2014 r. wniósł skarżący. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił pkt I decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu skarżącego do sporządzania i przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przeglądu ekologicznego dla lotniska [...]. Ponadto uchylił pkt II 7, 8 i 9 decyzji i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, uchylił pkt II 10 oraz pkt III decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uchylenie pkt II 10 wynikało z wcześniejszego orzeczenia przez organ I instancji, że "Zagadnienia o których mowa w punktach 1-6 przedstawić w postaci graficznej [...]", natomiast po uchyleniu pkt II 7, 8 i 9 decyzji z 29 grudnia 2014 r. i umorzeniu postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy orzekł, że "Zagadnienia o których mowa w punktach 1-6 przedstawić w postaci graficznej [...]". Natomiast uchylając pkt III decyzji organu I instancji, organ odwoławczy orzekł: "III.1 Przegląd ekologiczny przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] do dnia 29 września 2017 r.; III.2 W przypadku konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, do przeglądu należy załączyć kopię mapy ewidencyjnej poświadczonej przez właściwy organ z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania." Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 29 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 238 p.o.ś. Wynika z niego, że jeżeli instalacja w postaci lotniska [...] zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to ograniczenie zakresu przeglądu ekologicznego nie może odnosić się do takiej instalacji, ponieważ w stosunku do niej zakres przeglądu ekologicznego został ściśle określony przez art. 238 p.o.ś. Oznacza to, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że przegląd ekologiczny przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się analizowane lotnisko, nie dotyczy wyłącznie oddziaływania akustycznego, ale powinien także uwzględniać pozostałe oddziaływania, jakie wiążą się z funkcjonowaniem danego obiektu. Opracowanie przeglądu pozwoli na kompleksową i ostateczną ocenę, czy działalność lotniska negatywnie oddziałuje na środowisko. W tej sprawie organy stwierdziły, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że funkcjonowanie lotniska prowadzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Warunkiem nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego jest wykazanie wyczerpania innych środków dowodowych. W ocenie Sądu I instancji, należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przegląd ekologiczny w tej sprawie jest jedynym narzędziem służącym określeniu oddziaływania [...] na środowisko. Należy również zauważyć, że nałożenie na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego musi służyć realizacji określonych celów, jednym z tych celów może być przeprowadzenie postępowania zmierzającego do utworzenia lub zmiany granic obszaru ograniczonego użytkowania w oparciu o art. 135 p.o.ś. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przegląd ekologiczny jest jedyną opinią specjalistyczną, która może stanowić podstawę utworzenia (także zmiany granic) obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 p.o.ś., w oparciu o poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie Sądu I instancji, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące zobowiązania do wykonania przeglądu ekologicznego bez jego ograniczenia przedmiotowego do oddziaływania akustycznego lotniska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 139 k.p.a. w wyniku czego Sąd I instancji przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny (treść decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 marca 2017 r.) nie wypełnia dyspozycji art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) Na skutek tego Sąd I instancji nie zastosował art.139 k.p.a. Po drugie, błędną wykładnię art. 238 p.o.ś. przez przyjęcie, "że zakazuje on ograniczenia zakresu przeglądu ekologicznego", pomimo, że art. 238 p.o.ś. odnosi się do wymagań dotyczących dokumentów przeglądu ekologicznego, a nie do zakresu przeglądu ekologicznego. Po trzecie, niezastosowanie art. 239 pkt 1 i art. 240 oraz art. 242 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w szczególności przy dokonywaniu wykładni art. 238 p.o.ś., a także przy interpretacji zakresu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2014 r. tj. zakresu obowiązków nałożonych na skarżącego i porównywaniu zakresu obowiązków nałożonych decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. W świetle sformułowanych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma obecnie odpowiedź na dwa pytania. Czy w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko prawnie dopuszczalne jest ograniczenie przez właściwy organ zakresu przeglądu ekologicznego oraz czy odmienne określenie terminu wykonania obowiązku oraz "zniesienie zakresu wykonania przeglądu ekologicznego" przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie zakazu reformationis in peius? Zgodnie z art. 237 p.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko [...], powinien zawierać elementy wskazane w art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. W decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego właściwy organ może ograniczyć zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego oraz wskazać metody badań i studiów, co wynika wprost z art. 239 pkt 1 i 2 p.o.ś. Natomiast jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, właściwy organ określa w decyzji, które z wymagań wymienionych w art. 238 p.o.ś. należy spełnić, sporządzając przegląd (art. 240 p.o.ś.). Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że w art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. ustawodawca określił wymagania dla przeglądu ekologicznego. W przypadku instalacji zawsze znacząco oddziałujących na środowisko przegląd ekologiczny musi zawierać wszystkie wymagania z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś., natomiast w przypadku innych przedsięwzięć możliwe jest ograniczenie treści przeglądu ekologicznego w zakresie wymagań z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. Nie ulega zatem wątpliwości, że przegląd ekologiczny dla przedmiotowego lotniska jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko powinien spełniać wszystkie wymagania z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. Odrębnym pojęciem jest natomiast zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego, o którym stanowi art. 239 p.o.ś. Odrębność pojęć "zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego" oraz "wymagania przeglądu ekologicznego" wynika zarówno z systematyki przepisów ustawy p.o.ś., jak i przyjęcia zasady, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie używa pojęć w ramach danego aktu prawnego, a więc użycie dwóch odmiennych pojęć oznacza, że pojęcia te mają odmienne znaczenie. Zarzut naruszenia art. 238 p.o.ś. w związku z art. 239 pkt 1 i art. 240 oraz art. 242 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że brak jest możliwości ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z powołanych wyżej przepisów wynika natomiast, że dla tego rodzaju przedsięwzięć nie można jedynie ograniczyć wymagań z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. Analiza wymagań z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi katalog elementów, które powinien zawierać przegląd ekologiczny. Natomiast pod pojęciem zakresu przedmiotowego należy rozumieć "okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko", o których stanowi art. 237 p.o.ś. Tego rodzaju okoliczności, a więc w istocie formy oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, wyznaczają zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego. Natomiast wymagania z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. to wymagania co do treści i formy przeglądu ekologicznego, które każdorazowo są dostosowywane do zakresu przedmiotowego tego dokumentu. Należy jednak zaznaczyć, że w decyzji z [...] marca 2017r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie utożsamiał pojęć "zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego" oraz "wymagań przeglądu ekologicznego". Organ odwoławczy wskazał bowiem, że "przegląd ekologiczny przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się analizowane lotnisko, nie dotyczy wyłącznie oddziaływania akustycznego, ale zawierając zagadnienia określone art. 238 p.o.ś., uwzględniać powinien także i pozostałe oddziaływania, jakie wiążą się z funkcjonowaniem danego obiektu. Opracowanie przeglądu pozwoli zatem na kompleksową i ostateczną (a nie odnoszącą się do jednego czynnika mającego negatywny wpływ na środowisko) ocenę, czy działalność lotniska negatywnie oddziałuje na środowisko." Organ odwoławczy podkreślił zatem kluczową w tej sprawie kwestię, że przegląd ekologiczny, jako prywatny dokument sporządzany przez inwestora, powinien przede wszystkim odnosić się do okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Organ przyjął, że w przypadku lotniska okoliczności te wykraczają poza tylko oddziaływanie akustyczne, a więc ograniczenie zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego tylko do oddziaływania akustycznego było w tym przypadku nieuzasadnione. Stąd też sporządzając przegląd ekologiczny inwestor powinien w ramach spełnienia wymagań z art. 238 pkt 1-7 p.o.ś. odnieść się również do pozostałych form oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy nie stwierdził zatem, że brak jest prawnej możliwości ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego w odniesieniu do lotniska jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, ale stwierdził, że w tej sprawie brak było przesłanek do skorzystania z możliwości jaką daje art. 239 pkt 1 p.o.ś. Tego rodzaju nieprawidłowe stanowisko zaprezentował natomiast Sąd I instancji, co stanowiło podstawę uwzględnienia zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tym zakresie. Po drugie, zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwość dokonania reformationis in peius, a więc możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, związana jest z decyzją organu odwoławczego, w której organ ten uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, a więc tzw. decyzją reformatoryjno-merytoryczną (zob. A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 100 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Nie są natomiast co do zasady orzeczeniami na niekorzyść rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, procesowym, w tym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego. W tej sprawie organ I instancji zobowiązał skarżącego do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla [...] w [...], opracowanego w zakresie oddziaływania akustycznego lotniska i spełniającego wymagania określone w art. 238 p.o.ś. (pkt 1 decyzji z [...] grudnia 2014 r.). Natomiast organ odwoławczy uchylił pkt I decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy nakładając obowiązek sporządzenia i przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przeglądu ekologicznego dla lotniska [...] w [...]. Jak wynika z powołanego już wyżej uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powodem tego rodzaju rozstrzygnięcia było uznanie, że skarżący powinien odnieść się również do pozostałych form oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie ulega więc wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób odmienny i znacznie mniej korzystny kształtuje sytuację materialnoprawną skarżącego, w znaczny sposób rozszerzając zakres nałożonego obowiązku. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie wynika, że w tej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego, co mogłoby uzasadniać odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Brak jest również szerszego uzasadnienia dla tak sformułowanego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że lotnisko oddziałuje na środowisko nie tylko przez emisję hałasu, ale to nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, od precyzyjnego uzasadnienia decyzji w tym przedmiocie. Przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z art. 237 p.o.ś. jest bowiem stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Natomiast w tej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odnosi się wyłącznie do kwestii oddziaływania akustycznego, natomiast pozostałe okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku nie zostały prawidłowo określone. Doprowadziło to do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ I instancji, przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność oddziaływania akustycznego lotniska i na tej podstawie nałożył obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w tym zakresie przedmiotowym, a organ odwoławczy rozszerzył ten zakres przedmiotowy bez żadnego szczegółowego uzasadnienia. Oczywiście to na sporządzającym przegląd ekologiczny spoczywa obowiązek określenia oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko (temu zresztą służy ten dokument), ale to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania odnoszącego się do okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia (instalacji) na środowisko, jako przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 237 p.o.ś. W konsekwencji w tej sprawie do pogorszenia sytuacji strony doszło również w związku z ponownym określeniem terminu sporządzenia przeglądu ekologicznego. Organ odwoławczy zmienił termin sporządzenia przeglądu ekologicznego, uznając, że zakończyły się pomiary ciągłe hałasu dotyczące lotniska, pomijając przy tym, że znacznemu rozszerzeniu uległ zakres przedmiotowy obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Z tych względów uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 239 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, ponieważ usunięcie wymienionych wyżej uchybień wymaga ponownego postępowania przed tym organem lub ewentualnie przed organem I instancji. Rozpatrując odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w tym w szczególności w zakresie konsekwencji procesowych na gruncie postępowania administracyjnego, braku postępowania dowodowego w zakresie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie przedmiotowym. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawia art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.