III OSK 7438/21

Dnia 25 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 346/21 w sprawie ze skargi K.A. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2021 r. nr PL-IN.7024.146.2020.AB w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 346/21 oddalił skargę K.A. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2021 r. nr PL-IN.7024.146.2020.AB w przedmiocie gospodarowania odpadami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.A. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajduje on zastosowania, w sytuacji, gdy Marszałek Województwa Mazowieckiego z urzędu dokonał wpisu skarżącego do rejestru BDO pod numerem [...], jako podmiotu gromadzącego odpady, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że skarżący nie posiada wymaganego zezwolenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez wydanie wyroku z pominięciem przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, który w niniejszym stanie faktycznym powinien zaleźć zastosowanie, co skutkowało odmową udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów oraz poprzez nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie słusznego interesu strony, przejawiającego się w udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, polegającej na zbieraniu odpadów do końca okresu ważności zezwolenia wskazanego w rejestrze BDO pod numerem [...], tj. do dnia 2 grudnia 2021 r.; b) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm., dalej w skrócie "u.i.o.ś."), poprzez oddalenie skargi pomimo braku wskazania w zarządzeniu pokontrolnym, jakie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. zostały naruszone przez skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Ponadto, w świetle art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś., niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Zarządzenie pokontrolne jest aktem organu administracji publicznej adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Zarządzenie informuje jego adresata o ustalonych przez organ nieprawidłowościach i wzywa do ich usunięcia w określonym terminie. Zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie obowiązków wskazanych w zarządzeniu zagrożone jest sankcją wykroczenia z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest więc: po pierwsze – zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność prawa nie naruszała. Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 7 k.p.a., wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś. Niezależnie od tego zauważyć należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada wyważania interesów nie mogła być naruszona, bowiem skarżone zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną organu rozstrzygającą o uprawnieniu lub obowiązku podmiotu administrowanego, podejmowanym w ramach luzu decyzyjnego, lecz aktem sygnalizacyjnym, tj. przypominającym o niedopełnieniu określonych obowiązków prawnych przez podmiot administrowany. Stan faktyczny w postępowaniu prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest ustalany na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Tak więc zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, a więc wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd, rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne, bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nałożone obowiązki winny zatem znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa (jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie), a wywodzone z tych przepisów obowiązki muszą być interpretowane w sposób ścisły. Chybiony jest więc zarzut pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej, bowiem – wbrew twierdzeniu kasatora – organ precyzyjnie określił, które przepisy prawa zostały naruszone. Wskazał bowiem, że skarżący kasacyjnie nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów, a obowiązek posiadania zezwolenia wynika z mocy przepisu art. 232 i art. 41 ust. 1 u.o. Zauważył również, że zgodnie z art. 155 u.o., termiczne przekształcanie odpadów może być prowadzone wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów. Poinformował także o obowiązku uzyskania zezwolenia w zakresie zbierania odpadów na podstawie art. 232 i 25 ust.3 i 4 u.o. Chybione okazały się również zarzuty pkt 1 i pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej. Powołany w obu tych zarzutach przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Jak się wydaje, skarżący kasacyjnie przyjmuje, że dokonanie wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) zwalniało go z obowiązku uzyskania zezwoleń przewidzianych w ustawie o odpadach. Twierdzenie to jest nieuprawnione. Żaden z przepisów u.o. nie wyłącza obowiązku uzyskania prawem wymaganych zezwoleń w stosunku do podmiotu wpisanego do BDO, który jest rejestrem podmiotów gospodarujących odpadami, a nie wymaganą prawem decyzją administracyjną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.