III OSK 7388/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] - wspólników spółki cywilnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 957/21 w sprawie ze skarg A. - wspólników spółki cywilnej A. oraz B. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. - wspólników spółki cywilnej [...] oraz B. S.A. z siedzibą w Ś. na decyzję Prezesa Wód Polskich z 26 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 grudnia 2006 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski udzielił C. S.A. (obecnie B. S.A.) jako zakładowi głównemu i A., pozwolenia wodnoprawnego na wspólne, szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb ujęcia wody powierzchniowej zakładu głównego i małej elektrowni wodnej "[...] i zatwierdził "Instrukcję gospodarowania wodą rzeki [...] w przekroju [...], km 9 + 033". Następnie 25 listopada 2015 r. do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wpłynął wniosek B. S.A. (dalej: wnioskodawca) o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 grudnia 2006 r. w zakresie nałożenia obowiązku wybudowania przepławki dla ryb na stopniu wodnym w [...] (pkt IV.8 decyzji). Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie wnioskodawcy, obowiązek wykonania przepławki nałożono bez podstawy prawnej i bez ustalenia jego celowości w świetle art. 63 ust. 1 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r, nr 239, poz. 2019, dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Decyzja narusza również art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ budowa przepławki była niewykonalna w dniu wydania decyzji i niewykonalność ta ma charakter stały technicznie i prawnie, a wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Decyzją z 21 kwietnia 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 27 grudnia 2006 r. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 6 lipca 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję własną z 21 kwietnia 2016 r. Wnioskodawca wniósł skargę na decyzję z 6 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 2 lutego 2017 r. IV SA/Wa 2199/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 6 lipca 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne z 2017 r.), Prezes Wód Polskich decyzją z 13 listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 21 kwietnia 2016 r. Wnioskodawca wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. IV SA/Wa 199/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 13 listopada 2018 r. Następnie decyzją z 26 lutego 2021 r. Prezes Wód Polskich ponownie utrzymał w mocy decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 21 kwietnia 2016 r. Skargi na decyzję z 26 lutego 2021 r. wnieśli wspólnicy wskazanej na wstępie spółki cywilnej oraz wnioskodawca. Oddalając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanych w tej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając, że wskazania te zostały uwzględnione przez Prezesa Wód Polskich, Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że obowiązek zapewnienia procesu wędrówki ryb przez budowę urządzeń takich jak przepławki wynika między innymi z art. 63 ust 2 "Prawa budowlanego". Zalecenia w tym zakresie formułowało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r., Nr 21, poz. 111). Jak wynika z ustaleń Prezesa Wód Polskich, wykonanie urządzenia umożliwiającego migracje ryb (przepławki) jest w zasadzie zawsze możliwe z technicznego punktu widzenia. Jedyną sytuacją uniemożliwiającą realizację takiego urządzenia jest stan, w którym budowla piętrząca, przy której ma być wykonana przepławka jest bardzo wysoka i jednocześnie pojemność zbiornika retencyjnego nie zapewnia zasilania przepławki niezbędnym przepływem. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Zdaniem wyspecjalizowanego organu – Prezesa Wód Polskich, w całym kraju nie ma budowli piętrzącej, która nie spełniałaby z przyczyn technicznych warunków dla realizacji przepławki. Ponadto organ wskazał, że istnieje wiele rozwiązań technicznych przy projektowaniu przepławki i zależy to między innymi od gatunku ryb, które mają z niej korzystać, wartości przepływów, ukształtowania terenu, jak i konstrukcji przegrodzenia rzeki. Możliwe jest posadowienie przepławki w korpusie ziemnej budowli piętrzącej, w samym jazie, ale także obok przegrodzenia cieku, niejako równolegle do jego biegu. Możliwe jest także zastosowanie śluz i wind dla ryb. Rozwiązanie to stosuje się w sytuacji, w której brakuje przestrzeni na wykonanie tradycyjnej przepławki oraz istnieje duża różnica poziomów wody górnej i dolnej. Rozwiązania techniczne realizacji obowiązku wynikającego z pkt IV ppkt 8 decyzji z 27 grudnia 2006 r. były znane zarówno organowi udzielającemu pozwolenia wodnoprawnego, jak i wykwalifikowanym i posiadającym stosowane uprawnienia autorom operatu wodnoprawnego przedłożonego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno technicznie jak i prawnie wykonanie przepławki jest możliwe. Kwestia przyjętego przez zobowiązanych rozwiązania technicznego będzie natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla tego urządzenia oraz pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że realizując wytyczne wyroku z 2 lutego 2017 r. IV SA/Wa 2199/16, Prezes Wód Polskich dokonał analizy dokumentów złożonych do akt sprawy i w sposób uzasadniony wyjaśnił, że z opinii mgra inż. J.Z. wynika konieczność budowy przepławki ze wskazaniem na rozwiązanie przewidujące budowę zastawki szczelinowej na prawym lub lewym brzegu rzeki [...]. Natomiast mgr inż. A.S. "powstrzymał się w swojej opinii w zakresie budowy przepławki do chwili przedstawienia oceny stanu technicznego zapory". Żaden dowód znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza tezy o niewykonalności tego obowiązku. Stan techniczny samej zapory nie wpływa na ocenę wykonalności obowiązku wybudowania przepławki. Okoliczność ta może być oceniania wyłącznie w kontekście rachunku ekonomicznego i koniecznych dla realizacji obowiązku nakładów. W ocenie Sądu I instancji, pomimo braku wnikliwego uzasadnienia decyzji z 27 grudnia 2006 r. w części dotyczącej wykonalności przedmiotowego obowiązku, organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego rozpoznał sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny oraz dostępną wiedzę techniczną, które pozwalały na uznanie, że wykonanie przepławki jest wykonalne. W ocenie Sądu I instancji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie analizy wykonalności budowy przedmiotowej przepławki. Skargę kasacyjną od wyroku z 28 lipca 2021 r. wnieśli A. - wspólnicy spółki cywilnej [...] (dalej: skarżący kasacyjnie). Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, niedostatecznie wyjaśniającego podstawę prawą rozstrzygnięcia, które przejawiało się w bezkrytycznym przyjęciu stanowiska organu administracyjnego. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. Po trzecie, "art. 145 1 pkt. 1 lit. b i c" p.p.s.a. w związku z art. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały podstawy stwierdzenia naruszenia przez "Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" przepisów prawa. Po czwarte, art. 10 p.p.s.a. w związku z art. 90 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym z ograniczeniem prawa skarżących kasacyjnie do ochrony ich interesów oraz uniemożliwienie podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych. Po piąte, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie się do wskazań "Sądu" co do dalszego postępowania oraz brak podjęcia stosownych działań, pomimo związania oceną prawną i "dyrektywami" co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania z procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "powielenie" stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której Sąd I instancji stanowisko to podziela i jednocześnie wyjaśnia z jakich powodów nie podziela przeciwnego stanowiska zawartego w skardze. Ten warunek uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po drugie, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od tych zasad, gdy przewiduje to "przepis szczególny", za dopuszczalne uznać należało rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19). Stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowił przeszkody m.in. do orzekania przez wojewódzkie sądu administracyjne na posiedzeniach niejawnych, ponieważ art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 78, poz. 483 ze zm.), która dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 90 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2019 r., II OPS 6/19). Po trzecie, skarżący kasacyjnie zarzucili ponadto naruszenie "art. 145 1 pkt. 1 lit. b i c" p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. Zarzuty te zostały lakonicznie uzasadnione i zawierają uchybienia formalne. Brak jest bowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 145 1 pkt. 1 lit. b i c". Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie powołują się nieprawidłowo na "art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." Przepis art. 145 p.p.s.a. dzieli się natomiast na paragrafy, a paragraf pierwszy na punkty oraz litery i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ponadto, przyjmując nawet, że intencją skarżących kasacyjnie było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a (chociaż Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do ich domniemywania lub precyzowania), to uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się w ogóle do podstawy uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Istotne jest również, że przedmiotem sprawy była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Kluczowe znaczenie dla oceny w tym przedmiocie ma ustalenie, czy decyzja z 27 grudnia 2006 r. była obarczoną jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Rozpoznając sprawę w tym trybie organ nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego, a jedynie ocenia, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zawiera wady kwalifikowane wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest zatem co do zasady podstaw do kwestionowania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zarzutem naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 lub art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że z postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie "zwykłym" i z uzasadnienia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenia nieważności, nie wynikała w sposób precyzyjny kwestia budowy przepławki, nie oznacza jeszcze, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w warunkach nieważności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w poprzednich wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ (tj. po wejściu w życie Prawa wodnego z 2017 r. Prezesa Wód Polskich, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), do pełnej oceny zasadności nałożenia obowiązku budowy przepławki, zarówno w kontekście wykonalności decyzji, jak i ewentualnego rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Stanowisko takie organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji to stanowisko podzielił. Wskazania co do dalszego postępowania nie oznaczały jednak konieczności ponownego rozpoznawania przez organ sprawy w jej całokształcie ani nawet w odniesieniu tylko do kwestii przedmiotowej przepławki, a jedynie w zakresie obejmującym wady kwalifikowane z art. 156 § 1 k.p.a. Tego rodzaju oceny organ dokonał, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji, a stanowisko skargi kasacyjnej stanowi w znacznej mierze polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podważającą zarówno specjalistyczną wiedzę organu powołanego do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak i w istocie treść operatu wodnoprawnego złożonego przecież przez skarżących kasacyjnie oraz wnioskodawcę. Nie bez znaczenia jest również sporządzona w postępowaniu opinia biegłego, z której wynika konieczność budowy przepławki ze wskazaniem na rozwiązanie przewidujące budowę zastawki szczelinowej na prawym lub lewym brzegu rzeki [...]. Tej opinii skarżący nie podważyli. Oznacza to, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.