III OSK 738/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza L. od punktów 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 495/24 w sprawie ze skargi P. R. na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy pracowników biorących udział w szkoleniu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 495/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy pracowników biorących udział w szkoleniu, zobowiązał Burmistrza L. do rozpoznania wniosku P. R. z dnia 12 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy pracowników biorących udział w szkoleniu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Burmistrza L. na rzecz P. R. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 czerwca 2024 r. P. R. (dalej: "skarżący") wystąpił, za pośrednictwem poczty elektronicznej do Burmistrza L. (dalej: "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na temat szkolenia pracowników, które odbyło się w S. w dniu 24 maja 2024 r. Z racji, że wydatkowano na to szkolenie przeszło 40 tysięcy złotych z budżetu gminy skarżący wnioskował o pełną listę pracowników Urzędu Miasta obecnych na ww. szkoleniu. W odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał zanonimizowaną listę obecności (bez imion i nazwisk), ale także bez stanowiska służbowego, a jedynie z jakiego działu pochodziła dana osoba (101 osób). W dniu 28 czerwca 2024 r. skarżący wezwał organ do udostępnienia pełnej listy zawierającej zarówno imiona jak i nazwiska wnosząc ponownie o pełną listę pracowników urzędu z imionami i nazwiskami osób obecnych na szkoleniu finansowanym z publicznych środków. W dniu 12 lipca 2024 r skarżący otrzymał listę, ale tylko z kilkoma osobami, które wg organu wypełniają oświadczenia majątkowe, stąd udostępniono ich imiona i nazwiska (7 osób na 101), pozostałe osoby dalej nie zostały udostępnione i zostały zanonimizowane. P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2024 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę i uznał je za nietrafne. Skarżący przedstawił dodatkową argumentację na poparcie swoich twierdzeń, powołując się na orzecznictwa sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że żądana informacja stanowi informację o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), a podmiot zobligowany do jej udostępnienia w razie zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), winien wydać decyzję przewidzianą w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2158/16, z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1221/16). Prawidłowa jest ocena organu, że informacja w zakresie wskazania imion i nazwisk osób zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego jest informacją publiczną, której udostępnienie jest ograniczone ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prywatność osób fizycznych - wykonujących czynności jedynie techniczne i niemających związku z pełnieniem funkcji publicznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), który w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oceniając przebieg postepowania Sąd uznał, że wskazać należy, iż obowiązkiem organu było dokonanie analizy, którzy spośród pracowników Urzędu obecnych na szkoleniu w dniach 24-25 maja 2024 r., spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą. Obowiązku tego organ nie dopełnił. Organ nie podał nawet stanowiska służbowego poszczególnych osób, ograniczając się do stwierdzenia, że funkcji publicznych nie pełnią. W niniejszej sprawie uznając zarzuty skargi za uzasadnione, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 czerwca 2024 r. w zakresie listy pracowników biorących udział w szkoleniu w dniach 24-25 maja 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznanie wniosku, w następstwie dokonania analizy zakresów obowiązków pracowników, powinno prowadzić do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ewentualnie do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia zgodnie z oceną prawną przedstawioną powyżej. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ta okoliczność w ocenie Sądu nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenia organowi grzywny i jako taki został więc oddalony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz L., zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4 oraz zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."): 1. naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i uznanie, że organ powinien był wydać decyzję przewidzianą w tym przepisie, podczas gdy organ przekazał informację publiczną zgodnie w wnioskiem, z zachowaniem zasady ochrony dóbr osobistych, a więc wydanie decyzji administracyjnej było zbędne. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., mimo iż organ przekazał informację publiczną zgodnie w wnioskiem, z zachowaniem zasady ochrony dóbr osobistych, a więc wydanie decyzji administracyjnej było zbędne. 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kompleksowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przekonaniem jakoby organ nie dopełnił obowiązku analizy, którzy spośród pracowników Urzędu obecni na szkoleniu w dniach 24-25 maja 2024 r. spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą, podczas gdy organ dokonał tej analizy i na tej podstawie dokonał anonimizacji części danych pracowników. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części tj. pkt. 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., "mimo iż organ przekazał informację publiczną zgodnie w wnioskiem, z zachowaniem zasady ochrony dóbr osobistych, a więc wydanie decyzji administracyjnej było zbędne". Po pierwsze WSA w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku wyraźnie stwierdził, że "prawidłowa jest ocena organu, że informacja w zakresie wskazania imion i nazwisk osób zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego jest informacją publiczną, której udostępnienie jest ograniczone ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prywatność osób fizycznych - wykonujących czynności jedynie techniczne i niemających związku z pełnieniem funkcji publicznych. Tym niemniej, możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. Nie zachodzi wówczas potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych." Jednocześnie Sąd wskazał, iż żądane informacje "biorąc pod uwagę cały zakres wniosku dostępowego (...) są na tyle istotne, że prawidłowe rozpoznanie wniosku winno nastąpić albo poprzez udostępnienie tychże danych, albo poprzez odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia wskazanych treści." Po drugie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu. Ubocznie jedynie zauważyć należy za Sądem I instancji, że organ – strona skarżącą kasacyjnie nie przedstawił żadnej analizy, którzy spośród pracowników Urzędu obecni na szkoleniu w dniach 24-25 maja 2024 r. spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą, albo też listy tych osób (tylko do wiadomości Sądu) celem weryfikacji prawidłowości i zakresu przeprowadzonej anonimizacji. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "i uznanie, że organ powinien był wydać decyzję przewidzianą w tym przepisie, podczas gdy organ przekazał informację publiczną zgodnie w wnioskiem, z zachowaniem zasady ochrony dóbr osobistych, a więc wydanie decyzji administracyjnej było zbędne". W związku z tym zarzutem należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Jednak, jak wskazano wyżej strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany przez skarżącego kasacyjnie okazał się niezasadny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.