III OSK 738/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 599/22 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 roku, sygn. akt IV SA/Po 599/22, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na podstawie zgłoszeń mieszkańców i wyniku oględzin terenu dokonanych [...] grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") pismem z [...] marca 2021 r. zawiadomił M.S. (zwaną też dalej "Właścicielką" lub "Skarżącą") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym na terenie działek nr ewid.: [...], [...] i [...] (obr. [...], gm. [...]). W dniu [...] marca 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny terenu z udziałem właścicielki, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną, potwierdzające fakt nawiezienia zmieszanych mas ziemnych, gruzu betonowego, plastiku, makulatury, drewna itp. Mieszkańcy przesłali w dniach [...] marca 2021 r. na skrzynkę poczty elektronicznej Urzędu Miejskiego w [...] kolejne fotografie pokazujące przebieg nawożenia odpadów na ww. działki. W dniu [...] czerwca 2021 r. ponownie przeprowadzono oględziny terenu. Decyzją z [...] lutego 2022 r. ‒ wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10) ‒ Burmistrz Miasta i Gminy [...]: 1. nakazał M.S. ‒ właścicielce działek nr ewid. [...], [...] i [...] (obr. [...], gm. [...]) i posiadaczowi znajdujących się na nich odpadów ‒ usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych zmieszanych z fragmentami bloczków budowlanych, kamieni, fragmentów plastiku itp., składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na terenie ww. działek, poprzez usunięcie całej ilości odpadów z powierzchni ziemi i przekazanie podmiotowi posiadającemu zezwolenia na zbieranie i transport odpadów; 2. ustalił termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1: do 30 września 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na wskazanych działkach nawieziono masy ziemne zmieszane z kamieniami oraz innymi odpadami budowlanymi. Odpady zostały nasypane od drogi w kierunku doliny rzeki [...]. Teren, na którym znajdują się odpady nie jest przeznaczony do ich składowania, ani magazynowania. Jednocześnie organ podniósł, że działki na których składowano odpady wchodzą w skład obszaru [...], na którym obowiązuje plan zadań ochronnych, ustanowiony zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 roku w sprawie ustanowienia planu zdań ochronnych dla obszaru [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżąca posiada decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domków jednorodzinnych mogącego być zrealizowanego na wskazanej nieruchomości, w którym nie zawarto postanowień dotyczących wyrównania lub podwyższenia terenu zabudowy. W stanie faktycznych wspomniano także, że strona w trakcie oględzin nieruchomości stwierdziła, że posiada pozwolenie na budowę na terenie objętej kontrolą nieruchomości. Od tej decyzji właścicielka wniosła odwołanie ‒ z uchybieniem terminu, który został jej jednak przywrócony postanowieniem SKO z [...] czerwca 2022 r. ‒ wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że zgromadzona na nieruchomości ziemia była przeznaczona do wyrównania terenu. Skarżąca przyznała, że zobowiązała się w grudniu 2020 r. do usunięcia gruzu budowlanego zmieszanego z ziemią, czego jednak nie uczyniła do tej pory, ze względu na oczekiwanie na wydanie ostatecznej decyzji. Zdaniem skarżącej orzeczony nakaz nie jest zgodny z prawem. Decyzją [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 25 ust. 3 u.o. magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Skarżąca nie posiada zezwolenia na taką działalność. Z kolei w myśl art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 roku odpady składuje się na składowisku odpadów, a działki nr [...], [...] i [...] nie mają takiej funkcji. Nieruchomość ta, na której zalegają odpady, należy do [...]. RDOŚ wydał w dniu [...] marca 2014 r. zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru [...]. W ocenie SKO za bezsporny należy uznać fakt zwiezienia na teren działek nr [...], [...] i [...] w [...] mas ziemnych zmieszanych z gruzem budowlanym i kamieniami. Właścicielka potwierdziła, że zgromadzony materiał był przeznaczony do przygotowania terenu pod budowę trzech domów jednorodzinnych, które miały powstać na skarpie o szerokości wynoszącej, w najdalszym punkcie od drogi [...] m. Dalej organ II instancji podał, że w dniu [...] października 2013 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją WZ"), w której ustalił na rzecz Skarżącej warunki zabudowy dla budowy trzech domów jednorodzinnych na działce nr [...] w [...] (oznaczenie przed podziałem). W decyzji tej nie zamieszczono żadnych zaleceń co do wyrównania lub podwyższenia terenu za pomocą mas ziemnych, natomiast wskazano, że tylna linia zabudowy powinna znaleźć się w linii górnej krawędzi skarpy; nie przewidziano możliwości nasypywania skarpy. Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] o przeniesieniu Decyzji WZ na rzecz E.J. i J.J. Od tego momentu, zdaniem SKO, skarżąca nie może powoływać się na prowadzenie prac w ramach realizacji warunków zabudowy, tym bardziej, że prace budowlane (w tym niwelacja terenu) mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zostały zatem spełnione przesłanki o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach oraz wydania wobec braku realizacji przez skarżącą obowiązku wynikającego z tego przepisu, decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy. Zdaniem Kolegium nie zostały także spełnione przesłanki określone w art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach. Sytuacje opisane w tych przepisach w niniejszej sprawie nie występują. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że decyzja Burmistrza odpowiada prawu. Wskazano w niej termin usunięcia opadów oraz sposób, tj. "usunięcie całej ilości opadów z powierzchni ziemi i przekazanie podmiotowi posiadającemu zezwolenia na zbieranie i transport odpadów". Wśród odpadów wskazano masy ziemne o kodzie 17 05 04 oraz odpady z budowy, remontów i demontażu o kodzie 17 09 04. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO w [...] wniosła M.S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszeniem przepisów praw materialnego, tj.: 1) art. 27 ust. 8 i 9 u.o. ‒ przez błędną ich interpretację oraz bezzasadną odmowę ich zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 26 ust. 2 u.o. ‒ przez błędną jego interpretację oraz bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie; 3) naruszenie normy - zasady wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, 4) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niedostatecznie wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego, w następstwie czego ziemię nawiezioną na nieruchomość Skarżącej organy te bezzasadnie potraktowały jako niedozwolone składowanie odpadów; 5) naruszenie przez Kolegium art. 10 k.p.a., polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami, jak również wypowiedzenia się co do tych materiałów i dowodów, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organy obu instancji w wymaganym zakresie zebrały i należycie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Dotyczy to w szczególności okoliczności związanych z nawiezieniem na teren nieruchomości skarżącej mas ziemnych zmieszanych ‒ jak to ujęto w decyzji Burmistrza ‒ "z fragmentami bloczków budowlanych, kamieni, fragmentów plastiku itp." Za takim ustaleniem przemawia zarówno dołączona do akt dokumentacja fotograficzna oraz protokołu z przeprowadzonych oględzin na nieruchomości skarżącej, przeprowadzonych z jej udziałem. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, na czele w jej art. 26 ust. 1 i 2, przytaczają jednocześnie ich treść. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, albowiem zgromadzone na nieruchomości skarżącej masy ziemne nie zostały wydobyte na terenie tej nieruchomości, lecz przywiezione. Potwierdziła to także skarżąca w trakcie oględzin, które przeprowadzono w dniu [...] marca 2021 roku. A zatem, skoro dla działki Skarżącej nie zostały wydane decyzje, które uprawniałyby do nawiezienia na jej teren mas ziemnych ‒ a takiej decyzji w szczególności nie stanowi, jak trafnie przyjęło SKO, decyzja o warunkach zabudowy, i to nie tylko z uwagi na jej treść oraz fakt jej wcześniejszej alienacji na rzecz osób trzecich ([...]), ale przede wszystkim z uwagi na to, że nie jest to decyzja z zakresu prawa budowlanego ‒ to nie może w kontrolowanej sprawie budzić wątpliwości, że inkryminowane masy ziemi (zmieszane z kamieniami, gruzem itd.) są odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach. Posiadaczem tych odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach jest skarżąca. Następnie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by skarżąca występowała o pozwolenie na budowę czy dokonała zgłoszenia robót budowlanych na przedmiotowej działce. Sam zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje ona być odpadem (wyroki NSA: z 19.09.2017 r., II OSK 2642/16; z 28.04.2021 r., III OSK 278/21). Skoro skarżąca, (jak twierdzi) chce przeznaczyć swój grunt na cele budowlane, to jednak nie dysponuje stosowną decyzją w tym przedmiocie. Sąd także stwierdził, że brak jest podstaw, że przywożone na nieruchomość skarżącej odpady były przeznaczone do utwardzenia jej powierzchni. Za takie działanie nie może bowiem być uznana niwelacja terenu, czyli działania polegające na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami. (por. wyrok NSA z 28.04.2021 r., III OSK 278/21, CBOSA). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.S. wnosząc, o jego uchylenie w całości oraz rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto skarżąca kasacyjnie wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie; b) art. 26 ust 2 i ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez bezzasadne ich zastosowanie w niniejszej sprawie, c) art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 13 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów p.p.s.a., których naruszenie miało decydujący wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że: Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji (chodzi tak o zaskarżoną decyzję SKO, jak i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów), które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej wydania z naruszeniem prawa (s. 7, akapit 2 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku) oraz b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że: organy obu instancji w wymaganym zakresie zebrały i należycie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia oraz że ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań (s. 7, akapit 3 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku); c) art. 145 § 1 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające konieczność: uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa (s. 7, akapit 2 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie dla poszczególnych podniesionych w niej zarzutów. W założonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny podniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku - stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także podał przesłanki uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym mowa, jest zatem niezasadny. W treści tego zarzutu skarżący kasacyjnego wynika, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w braku dopatrzenia się przez Sąd I instancji prawa przez organy orzekające w niniejszej sprawie, które winny skutkować uchyleniem wydanych decyzji, stwierdzeniu, że organy w wymaganym zakresie zebrały i należycie rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz stwierdzeniu w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające konieczność uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Oczywiście stwierdzenia takie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednocześnie stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił argumenty jakie jego zdaniem przemawiają za takich jego zdaniem stanowiskiem, co umożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd kasacyjny. W ramach tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjna nie może poddać ocenie merytorycznej czy przedstawiony w uzasadnieniu przez sąd I instancji stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony przez organ z zachowaniem reguł dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, czy też zakwestionować zastosowane przepisy prawa materialnego jak i przedstawioną ich wykładnię. Jak już wyżej wskazano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na to nie pozwala. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy może jedynie nastąpić poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami k.p.a. dotyczącymi zasad gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. W oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. nie można skutecznie podważyć ustaleń organów, a następnie przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy dotyczących przebiegu granicy obszaru [...] na działkach skarżącej, legitymowania się przez skarżącą kasacyjnie decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten składa się z trzech punktów, w tym punkt 1 z trzech liter. Brak bliższego określenia konkretnej jednostki redakcyjnej, nadto powiązania jej z konkretnymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwi dokonania kontroli zasadności podniesionego zarzutu. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych a to z uwagi na fakt związania sądu kasacyjnego podniesionymi zarzutami w skardze kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W wyroku z dnia 12 grudnia 2025 roku, sygn. akt III FSK Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności. Przystępując do oceny zasadności podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie wskazać należy, że wojewódzkie sądy administracyjne dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonują kontroli, czy wskazane przepisy prawa materialnego przez organ administracji publicznej został prawidłowo zastosowane lub ich wykładni. Tym samym podnosząc zarzut dotyczący naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego winno to nastąpić w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. Brak jest postaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Zarówno organy administracji publicznej, a także Sąd I instancji odwołując się do powyższego przepisu stwierdziły, że w odniesieniu do mas ziemi, kawałków betonu, kamieni, fragmentów składowanych na działkach stanowiących własność skarżącej nie można zastosować przepisu art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z tego już tylko powodu, że nie zostały one wydobyte na tych działkach, a jedynie przywiezione z zewnątrz, co potwierdziła sama skarżąca kasacyjnie. Fakt, że skarżąca kasacyjnie powyższym ustaleniom nie kwestionowała podobnie jak i braku podstaw do zastosowania powołanego przepisu do odpadów znajdujących się na terenie jej działek, a Sąd I instancji kwestię tą poddał mimo to analizie i ocenie nie uzasadnia uznania tego zarzutu za zasadny i w oparciu o tak skonstruowany zarzut uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez organy art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, którego naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w bezzasadnej odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie. Art. 27 ust. 8 wspomnianej wyżej ustawy stanowi, że osoba fizyczna i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi takiego rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą wykorzystać na potrzeby własne. Przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie powyższego przepisu jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca kasacyjna stwierdziła, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego pod kątem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, ograniczając się do autorytatywnego stwierdzenia, że okoliczności opisane w powołanym wyżej rozporządzeniu w rozpoznawanej sprawie nie występują. Należy w tym miejscu nadmienić, że w skardze kasacyjnej jak i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czy też nawet w trakcie oględzin przeprowadzanych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego skarżąca nie wskazywała konkretnego celu, dla którego gromadzono na jej działkach odpady, wskazując jedynie, że są one składowane za jej wiedzą i wolą oraz, że je usunie. Wskazać należy, że powołane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku wskazuje jakiego rodzaju odpady o jakim kodzie przy, zastosowaniu jakiego procesu odzysku i jakiej metody mogą być magazynowane oraz w jakiej ilości odpadów być wykorzystane przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić należy, że odpady magazynowane na działkach skarżącej stanowiły mieszaninę ziemi, betonu, foli, drewna, papieru oraz niewielką ilość kostki brukowej. Wynika to nie tylko z treści protokołu, ale także z dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej. Należy nadto nadmienić, że teren wokół pryzm odpadów był już wyrównany. Dokumentacja fotograficzna potwierdza także stwierdzenie, że zwożone odpady były spychane z górnej części skarpy w kierunku obszaru [...]. Z przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalono w niej linię zabudowy, która uniemożliwiała lokalizację planowanych budynków mieszkalnych na terenie tego obszaru. Podzielić przy tym należy stanowisko skarżącej, że cześć jej działek znajdowała się poza wyznaczonym obszarem [...] i tą częścią była górna skarpa. Powracając do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku stwierdzić należy, że w rozporządzeniu tym jest mowa o konkretnych kodach i rodzajach odpadów i ściśle określa się metodę ich wykorzystania i ich ilość. Z uwagi na fakt, że odpady te są zmieszane i w takiej postaci były przywożone na działki skarżącej, brak jest podstaw do podważenia stanowiska, że nie są to w szczególności odpady o kodach: 17 01 07 odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórki i remontów, 17 05 04 odpady gleby i ziemi, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. Ponownie podkreślić należy, że stanowiły mieszaninę ziemi, betonu, foli, drewna, papieru oraz niewielka ilość kostki brukowej. Trudno zatem powyższą mieszaninę odpadów zaliczyć do jednego z wyżej wymienionych rodzajów odpadów. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącą kasacyjnie decyzji zatwierdzającej projekty budowlane i udzielającej pozwolenia na budowę podnieść należy, że decyzja ta została wydana w dniu [...] grudnia 2014 roku. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane decyzję o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skarżąca kasacyjnie podnosząc, że taką decyzję posiada nie wykazała, iż zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyjęcie, że nie ma w niniejszej sprawie zastosowania przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy prawo budowlane, w szczególności, gdy uwzględni się datę kiedy została ona wydana oraz ustalenia wynikające z protokołu przeprowadzonych oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, na której nie utrwalono faktów mogących świadczyć o rozpoczęciu budowy. Przy uwzględnieniu braku negowanego faktu przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na osobę trzecią, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a. przyjąć należy za trafne ustalenie, że zgromadzona mieszanina odpadów różnych frakcji nie była magazynowana zgodnie z celami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku wskazanymi pod pozycjami 30 i 40 załącznika. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego skarżąca kasacyjnie negując stanowisko organów jednocześnie nie wskazała faktów związanych z niniejszą sprawą, które uzasadniałby zastosowanie art. 27 ust. 8 ustawy prawo odpadów. Uznać zatem należy, że organy zasadnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 27 ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach nakazując skarżącej usunąć magazynowane na jej działkach odpady w terminie określonym w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.