III OSK 735/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2063/22 odrzucającego skargę Gminy [...] na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie przyjęcia bez zmian projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy [...] (dalej: Gmina) na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie przyjęcia bez zmian projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Gmina wniosła skargę na "na czynność Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022 r. w przedmiocie przyjęcie bez zmian projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta w zakresie, w jakim czynność ta odnosi do zmiany z dniem 1 stycznia 2023 r. granic gminy [...] i gminy [...] przez włączenie do dotychczasowego obszaru gminy [...] obszaru obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni 746,40 ha, z gminy [...]". W ocenie Gminy, czynność została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej: u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona czynność nie może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozporządzenie Rady Ministrów jest aktem normatywnym, stanowiącym przejaw działalności organu prawotwórczego. Rozporządzenie Rady Ministrów, a także czynności podejmowane przez uprawnione podmioty w ramach procesu tworzenia prawa, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego również na podstawie ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z kolei przedmiotem aktów i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem takie akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa), przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego. W odniesieniu do zaskarżonej czynności oraz rozporządzenia Rady Ministrów taka konkretność nie występuje. Rozporządzenie o zmianie granic gminy samo w sobie nie tworzy praw i obowiązków gminy. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, podlegające kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych. Gmina reprezentuje w tym zakresie interes zbiorowy. Kompetencje związane z kształtowaniem terytorium gmin, zgodnie z art. 4 u.s.g., przyznane zostały Radzie Ministrów, która stosownie do art. 146 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP. Kompetencja Rady Ministrów do tworzenia, dzielenia i znoszenia gmin jest następstwem obowiązków związanych z kształtowaniem zasadniczego podziału terytorialnego państwa, którego podstawową jednostką, na co wskazuje art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, jest gmina. Wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia, ustalającego zmianę granic gmin stanowi czynność z zakresu stanowienia prawa i jest to prerogatywa Rady Ministrów, co wynika wprost z przepisów Konstytucji RP oraz u.s.g. Do procedury związanej z wydawaniem przez Radę Ministrów tego rodzaju rozporządzeń nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto, droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym rangi rozporządzenia określoną regulację prawną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina. Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Polegało to na błędnym orzeczeniu, że przyjęcie bez zmian projektu rozporządzenia Rady Ministrów nie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnia i stwierdzenie, że przyjęcie bez zmian projektu rozporządzenia Rady Ministrów można dokonać w oderwaniu od ustawowych i konstytucyjnych dyrektyw dokonywania takich zmian i że nie podlega ona badaniu przez sąd administracyjny zakresie wskazanych w tym zarzucie przepisów. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonej czynności i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tego rodzaju czynność. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowa czynność nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy czynność ta stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa czynność nie jest aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim nie ma charakteru zewnętrznego, ponieważ stanowi wyłącznie element procedury stanowienia prawa przez uprawniony do tego konstytucyjny organ państwa. Ma zatem charakter wewnętrzny. Nie jest również skierowana do indywidualnego podmiotu i nie ingeruje w sposób władczy w sferę danej jednostki. Jak już wyżej wskazano, jest to jedynie etap procedury prawodawczej, zawierający stanowisko Rady Ministrów co do przedkładanego Prezesowi Rady Ministrów projektu rozporządzenia. Ewentualne skutki względem danej gminy wywołuje dopiero wejście w życie rozporządzenia, które jednak również nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego i co nie jest w tej sprawie kwestionowane. Ponadto, żaden przepis szczególny nie przewiduje sądowej kontroli tego rodzaju czynności. Czynność ta, niemająca w istocie cech aktu władczego i niebędąca decyzją administracyjną, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniało to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia tych przepisów nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 4 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ ich uzasadnienie opiera się w istocie na argumentach mających podważyć prawidłowość (zgodność z prawem) zaskarżonej czynności. Do tego rodzaju kontroli Sąd I instancji nie był uprawniony z uwagi na niedopuszczalność skargi. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.