III OSK 732/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 429/18 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 429/18, oddalił skargę S. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 693) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej", po rozpoznaniu sprawy, której stroną jest S. W., odmówił potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca powołał się na swój aktywny udział w studenckich wystąpieniach wolnościowych w [...], w marcu 1968 r. i związane z tym represje w postaci inwigilowania przez Służbę Bezpieczeństwa oraz przeznaczenia do odbycia służby wojskowej, mimo że zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa, jako student był zwolniony z odbywania służby wojskowej, a także posiadał orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej o niezdolności do służby wojskowej w czasie pokoju (kategoria "D"). Ten ostatni fakt wnioskodawca uznał za dopuszczenie się na jego szkodę przestępstwa urzędniczego - przekroczenia władzy w formie usiłowania kwalifikowanego z art. 23 § 1 w zw. z art. 286 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. - Kodeks karny (Dz. U. nr 66, poz. 571) – dalej: "K.k.". Organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy potwierdza aktywny udział wnioskodawcy w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, jakim były protesty studenckie w marcu 1968 r. Nie ulega też wątpliwości fakt inwigilowania go przez organy bezpieczeństwa państwa oraz wpisania jego nazwiska do wykazu osób proponowanych, do wcielenia do służby wojskowej, sporządzonego przez Służbę Bezpieczeństwa w [...] w dniu [...] marca 1968 r. Natomiast, zdaniem Szefa Urzędu, nie można zgodzić się z interpretacją wnioskodawcy, że poprzez samo wpisanie nazwiska do takiego wykazu podjęto wobec niego bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jego szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Wspomniany wykaz nie stał się bowiem podstawą do wcielenia wnioskodawcy do służby wojskowej z przyczyn politycznych, co można by uznać za represję w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. W skardze na powyższą decyzję S. W. zarzucił naruszenie zawartego w drugiej części zdania art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, poprzez błędne przyjęcie, że nie podjęto wobec niego bezprawnego działania polegającego na popełnieniu na jego szkodę przestępstwa lub wykroczenia, czego następstwem było wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy faktycznie przesłanka ta została spełniona przez to, że funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa zaproponował wcielenie go do służby wojskowej z powodu nawoływania do manifestacji oraz energicznej działalności, a zatem dopuścił się na jego szkodę przestępstwa kwalifikowanego z art. 286 § 1 K.k. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że analizując art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, należy wziąć pod uwagę trzy elementy tego przepisu, które muszą wystąpić łącznie, aby można było przyjąć, że mamy do czynienia z osobą represjonowaną z powodów politycznych. Są to po pierwsze: udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, po drugie: inwigilowanie przez organy bezpieczeństwa państwa i po trzecie: podjęcie wobec takiej osoby bezprawnych działań polegających na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący brał udział w wystąpieniu wolnościowym, jakim były protesty studenckie w [...] w marcu 1968 r. Nie było również wątpliwości, że skarżący był z tego powodu inwigilowany przez organy bezpieczeństwa państwa. Sporne w sprawie było natomiast to, czy zostały podjęte przez organy bezpieczeństwa publicznego wobec skarżącego bezprawne działania polegające na popełnieniu na jego szkodę przestępstwa lub wykroczenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafne jest stanowisko organu, że samo umieszczenie danych skarżącego w wykazie osób proponowanych do wcielenia do służby wojskowej sporządzonym w dniu 17 marca 1968 r., w sytuacji gdy skarżący nie poniósł z tego powodu żadnej szkody, nie może być uznane za spełnienie przesłanki uznania skarżącego za osobę represjonowaną z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Jak przyznał sam skarżący na rozprawie przed Sądem, o tym, że jego dane zostały umieszczone w powyższym wykazie, dowiedział się dopiero po zmianie ustroju, tj. po 1989 roku. Tym bardziej, więc nie może być mowy o wyrządzeniu jakiejkolwiek szkody, która powinna być rozumiana jako dolegliwość realna i znacząca, skoro miało do niej dojść w wyniku przestępstwa lub wykroczenia. Zdaniem Sądu meriti dopiero faktyczne powołanie skarżącego do wojska i odbycie przez niego służby wojskowej, w sytuacji gdy był on studentem, który korzystał z odroczenia służby wojskowej oraz posiadał orzeczenie o niezdolności do służby wojskowej w czasie pokoju, mogłoby być oceniane jako wypełnienia przesłanki popełnienia na jego szkodę wykroczenia lub przestępstwa, w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego przepisu art. 286 § 1 K.k z 1932 r., zgodnie z którym urzędnik, który przekraczając swą władzę lub nie dopełniając obowiązku, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze więzienia do lat 5, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest to przestępstwo bezskutkowe. W konsekwencji, nawet gdyby przyjąć, że funkcjonariusz SB, poprzez umieszczenie w przedmiotowym wykazie nazwiska skarżącego, je popełnił, to i tak nie miałoby to znaczenia w kontekście przesłanek wymaganych do uznania za osobę represjonowaną w rozumieniu przepisów ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, skoro jego popełnienie nie zakończyło się w sposób, o którym mowa w art. 3 pkt 3 lit. b ustawy, czyli nie doprowadziło do wyrządzenia mu jakiejkolwiek szkody. W przepisie tym bowiem przesłanka szkody została wymieniona i należy ją rozumieć jako rzeczywistą dolegliwość spowodowaną na skutek popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej przez błędne przyjęcie, że nie podjęto wobec skarżącego bezprawnego działania polegającego na popełnieniu na jego szkodę przestępstwa lub wykroczenia, czego następstwem było wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia mu statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych, gdy faktycznie przesłanka ta została spełniona, przez to, że funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa (urzędnik) zaproponował wcielenie go do służby wojskowej z powodu nawoływania do manifestacji oraz energicznej działalności i w związku z tym nie budzi wątpliwości, że dopuścił się on umyślnego przestępstwa, kwalifikowanego z art. 286 § 1 K.k. obowiązującego w dacie jego popełnienia. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia prawa materialnego zawartego w drugiej części zdania art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do wydania w określonym terminie decyzji potwierdzającej skarżącemu status osoby represjonowanej z powodów politycznych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazany w petitum zarzut szerzej umotywowano. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2021 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19", w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Skarżący podnosi zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej poprzez wadliwe przyjęcie, że wobec skarżącego nie podjęto bezprawnego działania polegającego na popełnieniu na jego szkodę przestępstwa lub wykroczenia, podczas gdy przesłanka ta została spełniona, ponieważ funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa (urzędnik) zaproponował wcielenie go do służby wojskowej z powodu nawoływania do manifestacji. Warto w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 611/12, LEX nr 13721201). Zatem ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden - zrębowy - przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 225 i n.; wyrok SN z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. sygn. V KK 74/08, OSNKW 2009, z. 3, poz. 21). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego. Skarżący domagał się przyznania mu statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych w oparciu o postanowienia art. 3 pkt 3 lit b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Zgodnie z treścią tego przepisu osobą represjonowaną z powodów politycznych jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 31 lipca 1990 r. brała udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i w związku z tym była inwigilowana przez organy bezpieczeństwa państwa i podjęto wobec niej bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia. W świetle tego przepisu, aby można było mówić o przyznaniu statusu osoby represjonowanej muszą zostać spełnione kumulatywnie trzy przesłanki: po pierwsze udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, po drugie: inwigilowanie przez organy bezpieczeństwa państwa i po trzecie: podjęcie wobec takiej osoby bezprawnych działań polegających na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Analizując - na gruncie literalnej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej wykładni przesłanki wskazane w art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, należy dojść do przekonania, że ziszczą się one jeżeli zostanie wykazane, że inwigilowanie danej osoby przez organ bezpieczeństwa państwa, skutkowało wobec niej bezpośrednio podjęciem bezprawnych działań polegających na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Nie jest sporne, że skarżący brał udział w wystąpieniu wolnościowym, jakim były protesty studenckie w [...] w marcu 1968 r. Nie ma również wątpliwości, że był z tego powodu inwigilowany przez organy bezpieczeństwa państwa. Sporne w sprawie jest natomiast to, czy zostały podjęte przez organy bezpieczeństwa publicznego wobec skarżącego bezprawne działania polegające na popełnieniu na jego szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Skarżący upatruje spełnienia tej przesłanki w tym, że jego nazwisko zostało wpisane do wykazu osób proponowanych do przymusowego wcielenia, do służby wojskowej, w sytuacji gdy jako student korzystał ze odroczenia ze służby wojskowej, a ponadto był zwolniony z jej odbywania ze względu na uzyskanie orzeczenia o niezdolności do służby wojskowej w czasie pokoju (kategoria "D"). Niewątpliwie służba wojskowa stanowiła represję dla osób wytypowanych do jej odbycia przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Ówczesna władza zamierzała bowiem w ten sposób odizolować, z powodu udziału w protestach, studentów wcielając ich do odbycia dwuletniej zasadniczej służby wojskowej. De facto pełnili oni służbę wojskową, do odbycia której zostali powołani pod pozorem wykonania ciążącego na nich obowiązku obrony, w rzeczywistości zaś za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że udokumentowane działania władz wobec skarżącego nie noszą znamion popełnienia wykroczenia lub przestępstwa, ponieważ wspomniany wykaz sporządzony w dniu 17 marca 1968 r., był wprawdzie bezprawny, gdyż stanowił formę represji, jednakże nie stał się podstawą wcielenia skarżącego do zasadniczej służby wojskowej. Z tytułu samego umieszczenia w wykazie skarżący nie poniósł żadnej szkody. Umieszczenie danych skarżącego w wykazie osób proponowanych do wcielenia do służby wojskowej, w sytuacji gdy skarżący nie poniósł z tego powodu żadnej szkody, nie może być uznane za podjęcie wobec niego bezprawnych działań polegających na popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że relewantne znaczenie w sprawie ma nie potencjalne, ale faktyczne powołanie skarżącego do wojska i odbycie przez niego służby wojskowej, w sytuacji gdy był on studentem, który korzystał z odroczenia służby wojskowej oraz posiadał orzeczenie o niezdolności do służby wojskowej w czasie pokoju, wypełnia przesłankę popełnienia na jego szkodę wykroczenia lub przestępstwa, w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Skarżący argumentuje, że funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa umieszczając jego personalia w wykazie osób proponowanych do wcielenia do służby wojskowej, dopuścił się na jego szkodę umyślnego przestępstwa urzędniczego przekroczenia władzy, kwalifikowanego z art. 286 § 1 K.k. Ustawowymi znamionami określającymi przestępstwo z art. 286 § 1 K.k. są: urzędnik, przekroczenie władzy lub niedopełnienie obowiązku oraz działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Przestępstwu temu podlegali urzędnicy pozostający w służbie państwa. W ocenie skarżącego, podobne zresztą jak i Sądu Wojewódzkiego, czyn ten był przestępstwem formalnym (bezskutkowym) i dlatego wśród jego znamion brak jest wyrządzenia szkody, a jego znamiona zostają spełnione poprzez zachowanie sprawcy - przez działanie. Nie można podzielić tej interpretacji. W unormowaniu art. 3 pkt 3 lit. b ustawodawca wymaga, aby w procesie subsumpcji ustalić skutecznie, czy bezprawne działania wobec osoby inwigilowanej nie doprowadziły do popełnienia, na jej szkodę, przestępstwa lub wykroczenia. Wbrew stanowisku skarżącego, oraz Sądu Wojewódzkiego, przestępstwo z art. 286 § 1 K.k. jest przestępstwem materialnym – skutkowym. Ze znamion strony przedmiotowej wynika, że musi wystąpić szkoda. Szkoda musi być skutkiem identyfikowalnym co do charakteru i rozmiaru. Sformułowanie "działa na szkodę" jest odzwierciedleniem pewnego bliżej niekonkretyzowanego łańcucha kauzalnego, którego pierwszym ogniwem jest właśnie samo działanie (zachowanie), ostatnim zaś – wynikła z niego szkoda (por. J. Giezek, P. Kardas, Sporne problemy przestępstwa działania na szkodę spółki na tle aktualnych wymagań teorii i praktyki, "Palestra" 2002, nr 9–10, s. 22). Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek po prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.