III OSK 7283/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1799/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 marca 2021 r. nr BP-DZ.410.16.2021/2 w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 1 września 2021 r., II SA/Wa 1799/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: Prezes) z 3 marca 2021 r., nr BP-DZ.410.16.2021/2, w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej: Dyrektor) z 14 stycznia 2021 r., 2/ zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że mąż skarżącej otrzymał pomoc mieszkaniową w ramach ustawy o BOR, a nie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, zaś skarżąca dotychczas nie zrealizowała prawa do zakwaterowania w świetle u.z.s.z. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza, gdyż mąż skarżącej nie jest żołnierzem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji: 1/ obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 1 i ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017; dalej: u.z.S.Z.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji w następstwie niewłaściwej wykładni powyższych przepisów i uznania, że ekwiwalent pieniężny wypłacony przez Skarb Państwa współmałżonkowi skarżącej w czasie pełnienia przez niego służby w Biurze Ochrony Rządu (dalej: BOR) nie niweczy jej prawa do zakwaterowania, 2/ obrazę przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez uznanie, że organy obydwu instancji, odmawiając skarżącej prawa do zakwaterowania - przydziału lokalu na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z. dopuściły się naruszenia zasady praworządności i zasady naruszenia zaufania obywateli do organów władzy państwowej. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Prezes wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm obowiązujących. W uzasadnieniu stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości budzi prawidłowość dosłownego odczytywania treści art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z. W ocenie Prezesa, przyjęcie wykładni językowej tego przepisu, bez odwoływania się do innych sposobów wykładni, jest równoznaczne z dopuszczeniem ponownego zaspokojenia tych samych potrzeb tych samych podmiotów, co sprzeciwia się celowi ustawy oraz stoi w opozycji zarówno do zasady praworządności (art. 6 k.p.a), zasady proporcjonalności i równości o jakiej mowa w art. 8 k.p.a., jak i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji Prezes podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od wykładni literalnej omawianego przepisu i przy zastosowaniu analogii - z uwagi na tożsamość świadczeń finansowych jakie obowiązywały żołnierzy i funkcjonariuszy BOR zastosowanie wobec skarżącej przesłanki negatywnej z art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 p.p.s.a. i w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wywiedziona została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady wówczas, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 cyt. ustawy). O ile chodzi o żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy). Stosownie do art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłaconych na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. Przedmiotem rozbieżności w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia i zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącej będącej żołnierzem zawodowym służby kontraktowej przysługuje prawo do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy w 2017 r. jej mąż pełniący służbę w BOR otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu. W tym miejscu stwierdzić należy, że zbliżony problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie w pełni podziela. Interpretację przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy uznać za prawidłową. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie. Jako oczywiste i zasługujące na podzielenie jest stanowisko organu, że w procesie wykładni nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie błędnie zinterpretowane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W swojej argumentacji oparł się jednak jedynie na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej, gdyż skarżąca kasacyjnie na skutek pozytywnego rozpoznania jej wniosku nie znajdzie się w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych żołnierzy zawodowych. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zatem przypadek żołnierza, który po raz kolejny chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierza, którego małżonek otrzymał ekwiwalent będąc funkcjonariuszem BOR. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą małżonkowi żołnierza na podstawie odrębnych unormowań prawnych, nadto przyznaną po dniu 30 czerwca 2004 r. Do zadań sądów administracyjnych nie należy dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, którego małżonek jako funkcjonariusz BOR wcześniej otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - nie jest zasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a. ) w powiązaniu z art. 7 k.p.a. ( zasada prawdy obiektywnej ) są nie tylko ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, ale również zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg działania w ramach podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz wyroki NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16). Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa jest konieczne w zakresie nakładania obowiązków, zaś działanie w granicach prawa jest dopuszczalne w zakresie ustalania praw. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyroki NSA z: 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12, 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15, 27 czerwca 2017 r., II OSK 1200/17, 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17). Z art. 7 Konstytucji RP pozostaje w sprzeczności także wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (por. wyrok TK z 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02). Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznać należy domniemywanie podstaw ograniczenia prawa, w tym przez przyjęcie takiego rezultatu wykładni celowościowej, który podważa wyniki wykładni językowej, której rezultat prowadziłby do przyznania wnioskodawcy prawa, o które się ubiega przed organem administracji publicznej. Stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji naruszyły art. 6 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Interpretując powyższy przepis ograniczyły się jedynie do wykładni celowościowej, której rezultat jest sprzeczny zarówno z wykładnią literalną, jak i systemową i w rezultacie pozbawiły skarżącą prawa do zakwaterowania, co stwierdził również Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach dlatego też w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku należało ją oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.